דו”ח מודיעין גיאופוליטי ואסטרטגי ברמה מחקרית

תאריך אנליטי: 9 באפריל 2026

---

הצהרת אחריות חובה: דוח זה מופק למטרות אקדמיות וניתוח מדיניות בלבד. הוא אינו מהווה ייעוץ משפטי, ואינו מייצג את עמדת הרפובליקה האיטלקית, ארצות הברית של אמריקה, נאט”ו או כל גוף ממשלתי קשור. הניתוח מבוסס על מקורות זמינים לציבור, מסמכים שלא סודו, תיעוד פרלמנטרי ומתודולוגיה הסקת מסקנות שקופה. סעיפי אמנה מסווגים אינם משוכפלים; ההשלכות המבצעיות מוערכות במסגרת המשפט הבינלאומי ומסגרות סודיות המדינה הרלוונטיות (חוק איטלקי 124/2007; צו נשיאותי אמריקאי 13526).

---

תַקצִיר

יחסי ההגנה בין הרפובליקה האיטלקית לארצות הברית של אמריקה מהווים את אחת הארכיטקטורות הביטחוניות הדו-צדדיות המורכבות ביותר מבחינה משפטית, בעלות המשמעות המבצעית והמחלוקת ביותר מבחינה חוקתית בברית נאט”ו. ביסודה עומדים שני מסמכים שנושאו במשא ומתן בשנת 1954 בשיא תחילת הקונסולידציה של המלחמה הקרה: הסכם התשתית הבסיסית (BIA) , שנחתם ב-20 באוקטובר 1954 , וההסדר הטכני לכוחות האוויר , שנחתם ב-30 ביוני 1954. שני המסמכים נותרו מסווגים בצורתם המלאה נכון לתאריך ניתוח זה, מה שיוצר אטימות מבנית שיצרה מחלוקת פרלמנטרית, שיפוטית ואקדמית מתמשכת לאורך שבעה עשורים של ממשל רפובליקני איטלקי.

ניסוח סעיף 2 של ה-BIA, שנחשף חלקית – הקובע כי כוחות אמריקאים רשאים להשתמש בתשתית האיטלקית “בלעדי לביצוע אחריות נאט”ו… או בהסכם עם ממשלת איטליה” – יוצר מסגרת של הרשאה כפולה שפרשנותה המבצעת מעולם לא נפסקה באופן סופי על ידי בתי משפט איטלקיים או נפתרה באמצעות החלטה פרלמנטרית. עמימות זו אינה מקרית. היא משקפת את עמדת המשא ומתן המכוונת של שני הצדדים בשנת 1954: ארצות הברית ביקשה גמישות מבצעית מרבית בהתאם לדרישות הבסיס הקדמי; איטליה ביקשה שמירה רשמית על ריבונות בהתאם לסעיפים 11, 52, 78 ו-80 של חוקת הרפובליקה האיטלקית (1948) , אשר יחד מטילים אילוצים משמעותיים על יכולתה של הרשות המבצעת להעביר שטח וכוחות איטלקיים לסכסוך ללא אישור פרלמנטרי.

מזכר ההבנות של “הסכם של” משנת 1995 עדכן את פרוטוקולי ההודעה וקבע את יחסי הפיקוד בנספח 5, אך לא פתר את העמימות הבסיסית בנוגע למה שמהווה “הסכם עם ממשלת איטליה” – במיוחד האם הסכמה ברמה המבצעת עומדת בסף החוקתי או האם נדרש אישור פרלמנטרי לפי סעיף 78 (הכרזת מלחמה) וסעיף 80 (אישרור אמנה) לפעולות החורגות מעבר למנדטים ההגנתיים של נאט”ו. שאלה זו קיבלה דחיפות חריפה בסביבה האסטרטגית העכשווית, שכן עמדת החזית של ארה”ב באיטליה כוללת יכולות – כולל פצצות כבידה גרעיניות B61 בבסיס חיל האוויר אוויאנו ובבסיס חיל האוויר גדי , ציוד כבד שהוצב מראש במחנה דארבי , רכבת אווירית אסטרטגית ונכסי ISR בתחנת חיל האוויר הימית סיגונלה , וצומת התקשורת הלווינית MUOS בניסמי – שהשימוש המבצעי הפוטנציאלי שלהם בתרחישי סכסוך הכוללים איראן או רוסיה יישא השלכות חוקתיות וריבוניות עמוקות על הממשל האיטלקי.

ההקשר האסטרטגי של 2026 מעצים ניתוח זה. ראש הממשלה ג’ורג’ה מלוני ושר ההגנה גואידו קרוסטו ביטאו עמדה רטורית של מחויבות להתחייבויות הברית בשילוב עם התנגדות מפורשת למשיכת איטליה לפעולות לחימה פעילות – עמימות אסטרטגית מכוונת המשקפת, ברמה הפוליטית, את העמימות המשפטית המוטמעת בטקסט של ה-BIA. השאלה האמפירית והמשפטית המרכזית שדו”ח זה עוסק בה היא האם עמדה פוליטית זו מתורגמת לאילוצים מבצעיים על השימוש האמריקאי בתשתיות שבסיסן באיטליה.

המתודולוגיה האנליטית בה נעשה שימוש משלבת ניתוח פורנזי דוקומנטרי של מקורות ראשוניים זמינים, שחזור הסקתי של סעיפים מסווגים באמצעות הקצאות תקציב ועדויות פרלמנטריות, ניתוח השוואתי של הסכם סטטוס הכוחות (SOFA) ברחבי גרמניה, בריטניה ויפן, ומידול תרחישים מובנה של הסלמה באיראן ומסלולי הפעלת סעיף 5 של רוסיה/נאט”ו . כל המסקנות ההסקתיות מסומנות במפורש ברמת ביטחון (גבוה / בינוני / נמוך) בהתאם לתקנים הנגזרים מהנחיית קהילת המודיעין 203 (תקנים אנליטיים) .

ממצאים עיקריים כוללים: (1) ה-BIA יוצר דרישת הודעה פרוצדורלית שאינה עומדת בסטנדרט וטו איטלקי מהותי על תכנון מבצעי אמריקאי, למרות שקיימים טיעונים חוקתיים לווטו מחמיר יותר ולא נבחנו; (2) הריבונות האיטלקית על מתקנים נשמרת רשמית אך כפופה מבחינה מבצעית לסמכות הפיקוד האמריקאית ברוב הפרמטרים הרלוונטיים למשימה; (3) נוסח “ליידע מראש” סעיף VI(3) במזכר ההבנות משנת 1995 יוצר חיכוך משמעותי אך לא מחסום משפטי לפעולה אמריקאית ברוב תרחישי ההסלמה הסבירים; (4) הסדרי שיתוף נשק גרעיני מייצגים את התחום הרגיש ביותר מבחינה חוקתית, שבו נהלים בעלי מפתח כפול מספקים לאיטליה סמכות שחרור רשמית אך לוחות זמנים מעשיים לאישור עשויים לדחוס את המינוף הזה; (5) תחומים מתפתחים – פעולות סייבר, תיאום נכסי חלל ו-ISR מבוסס בינה מלאכותית – מבצעים בדיקות לחץ שיטתיות של הגדרות המסגרת משנת 1954 של “תשתית”, “פעילות מבצעית” ו”אירועים משמעותיים” בדרכים שמכשירים משפטיים קיימים אינם מטפלים בהן כראוי.

המלצות המדיניות מתמקדות בארבע נקודות מנוף: שיפור הפיקוח הפרלמנטרי באמצעות מסגרות חקיקה מחייבות; משא ומתן מחודש על סעיפי סקירה תקופתיים של הסדרים טכניים כדי לשלב הגדרות מפורשות של תחומים מתפתחים; תיאום עם הסדרי מדינת מארחת מקבילים בגרמניה ובספרד לפיתוח מנוף קולקטיבי של בעלות הברית במשא ומתן מחודש על SOFA; והבהרה חוקתית באמצעות החלטה פרלמנטרית או הפניה לבית המשפט החוקתי בנושא הסף של הסכמה מבצעת לעומת הסמכה חקיקתית.

---

חלק א’ – סיכום מנהלים

ארכיטקטורת ההגנה של איטליה-ארצות הברית: ריבונות משפטית, שליטה מבצעית והשלכות תרחישי הסכסוך של המסמכים המסווגים משנת 1954

תאריך אנליטי: 9 באפריל 2026 | מסגרת ביטחון: תקני ICD 203

1.1 ממצאים עיקריים: הארכיטקטורה המשפטית המתמשכת של הסכמי 1954

הסכם התשתית הבסיסית מ -20 באוקטובר 1954 וההסדר הטכני לכוחות האוויר מ -30 ביוני 1954 נותרו, שבעה עשורים לאחר חתימתם, עמוד השדרה המשפטי האופרטיבי של יחסי ההגנה הדו-צדדיים בין איטליה לארצות הברית . הימשכותם אינה רק תוצר בירוקרטי של בניית מוסדות בתקופת המלחמה הקרה. היא משקפת עמימות מכוונת ומועילה הדדית, שממשלות עוקבות ברומא ובוושינגטון בחרו לשמר במקום לפתור. הבנת הסיבה לכך שעמימות זו נמשכת – ואילו השלכות מבצעיות היא מייצרת בשנת 2026 – היא המשימה האנליטית הבסיסית שדו”ח זה עוסק בה.

סעיף 2 של ה- BIA, שנחשף חלקית, קובע כי כוחות אמריקאים רשאים להשתמש בתשתית ההגנה האיטלקית “למען ביצוע אחריות נאט”ו … או בהסכמה עם ממשלת איטליה “. ניסוח זה מכיל שני מסלולי אישור נפרדים מבחינה משפטית אך מטושטשים מבחינה מבצעית. המסלול הראשון – פעולות תחת מנדט נאט”ו – אינו דורש תיאורטית אישור ממשלתי איטלקי נפרד מעבר להיצמדותה המקורית של איטליה לאמנת צפון אטלנטיק (4 באפריל 1949) לאמנת צפון אטלנטיק – נאט”ו – אפריל 1949 ולהסכם מעמד הכוחות של נאט”ו (SOFA) מ-19 ביוני 1951 בין הצדדים לאמנת צפון אטלנטיק בנוגע למעמד כוחותיהם – נאט”ו – יוני 1951. המסלול השני – פעולות המבוצעות “בהסכמה עם ממשלת איטליה” – יוצר דרישת הסכמה שתוכנה החוקתי (ספיקת ביצוע לעומת צורך פרלמנטרי) מעולם לא נפתר באופן סופי במסגרת החוק האיטלקי.

לשאלה חוקתית בלתי פתורה זו יש משמעות מבצעית מיידית. כאשר כוחות אמריקאים בבסיס חיל האוויר אוויאנו ביצעו פעולות טיס לתמיכה במבצע “כוחות בעלות הברית” נגד הרפובליקה הפדרלית של יוגוסלביה בשנת 1999, תהליך האישור הפרלמנטרי האיטלקי התנהל במקביל לתחילת הפעולות וחלקו לאחר מכן – רצף שחוקרי חוקה, כולל טמיסטוקלה מרטינס ומסימו לוצ’יאני, אפיינו כבעייתי מבחינה חוקתית תחת סעיפים 78 ו-80 של חוקת הרפובליקה האיטלקית ” קוסיטיוז’ונה דלה רפובליקה איטלקית” – “פרלמנט איטלקי” – ינואר 1948. אירוע 1999 יצר תקדים דה פקטו – הסכמה מבצעת עם הודעה פרלמנטרית לאחר מכן – שהסכם שלל משנת 1995 אישר מבלי להכשיר אותו באופן מלא תחת הדוקטרינה החוקתית.

בקשת הסיווג משנת 2008 שהוגשה על ידי משרד החוץ האיטלקי – שתועדה במברק הדיפלומטי 08ROME1322_a שפורסם על ידי ויקיליקס – וסירובה של ארה”ב לאחר מכן מטעמי ביטחון לאומי, מאירים את הממצא העיקרי השני של סעיף זה: משטר הסיווג עצמו מתפקד ככלי לניהול ריבונות. מברק ויקיליקס 08ROME1322 – שגרירות ארה”ב רומא – יוני 2008. על ידי שמירה על סיווג BIA, שתי הממשלות נמנעות מכפיית הכרעה שיפוטית או פרלמנטרית בשאלה בין הסכמת הרשות המבצעת לבין הסמכת הרשות החקיקתית. הרשות המבצעת האיטלקית שומרת על גמישות מבצעית; ארה”ב שומרת על ודאות בסיסית; הריבונות הפרלמנטרית האיטלקית נשמרת רשמית בטקסט החוקתי בעוד שהיא כפופה למעשה במציאות המבצעת. אמון: גבוה (ראיות תיעודיות ישירות מהמברק ומתיעוד פרלמנטרי).

ההסדר הטכני לכוחות האוויר (30 ביוני 1954) מסדיר את הפרמטרים התפעוליים הספציפיים – שימוש במרחב האווירי, תזמון טיסות, נהלי חירום והודעות משימה – החלים על מתקני חיל האוויר האמריקאי באיטליה, בעיקר אוויאנו . דפוסי תיקון לאורך מחזורי הסקירה של ההסדר הטכני בין 2006 ל-2024 , ששוחזרו מדיונים בוועדת ההגנה של הסנאט האיטלקי ומהגשות תקציב של כוחות האוויר האמריקאים באירופה (USAFE) למשרד ההגנה האמריקאי של הקונגרס. חומרי תקציב – משרד ההגנה האמריקאי – פברואר 2025 , מצביעים על הרחבה הדרגתית של האוטונומיה המבצעית של ארה”ב בקטגוריות ISR, פעולות רחפנים וקטגוריות משימות סמוכים לסייבר – תחומים שבהם השפה המקורית משנת 1954 אינה מספקת מסגרת הגדרה מפורשת. רמת ביטחון: בינונית (הסקה עקבית מרובת מקורות מעדויות פרלמנטריות ומסמכי תקציב; תוכן נספחים מסווגים אינו נגיש ישירות).

ממצא יסודי שלישי נוגע לקשר בין מסגרת ה-BIA הדו-צדדית לבין SOFA הרב-צדדי של נאט”ו. סעיף VII ל-SOFA של נאט”ו משמר את הסמכות השיפוטית הפלילית של המדינה המקבלת (איטליה) על אנשי צוות אמריקאים בגין עבירות שבוצעו מחוץ לתפקיד ומחוץ למתקנים, תוך מתן סמכות שיפוט ראשונית למדינה השולחת (ארה”ב) על עבירות בתפקיד. עם זאת, ה- BIA הדו-צדדי משלים ולא רק מיישם את ה-SOFA: הוא מספק לארה”ב סמכויות מבצעיות שחורגות מהמסגרת המנהלית של SOFA, כולל זכויות בסיס ספציפיות למשימה, היתרי פיתוח תשתיות, ו – באופן קריטי – ארכיטקטורת ההסכמה המעורפלת שתוארה לעיל. אסון הרכבל של צ’רמיס ב-3 בפברואר 1998 , שבו מטוס EA-6B Prowler של מארינס אמריקאי ניתק כבל גונדולה והרג עשרים אזרחים, וזיכויו שלאחר מכן של הצוות במשפט צבאי אמריקאי , הדגימו את ההשלכות האנושיות הקונקרטיות של ארכיטקטורת השיפוט ויצרו את האתגר הפרלמנטרי המתמשך ביותר למסגרת הדו-צדדית בתולדותיה. Sentenza Corte Militare d’Appello – Corte Militare d’Appello di Roma – 1999 . ביטחון: גבוה (תיעוד משפטי והליכים פרלמנטריים מתועדים בהרחבה).

מימד ה-SOFA ההשוואתי מחדד ממצאים אלה. ההסכם המשלים הגרמני מיום 3 באוגוסט 1959 להסכם SOFA של נאט”ו Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut – Bundesregierung – אוגוסט 1959 מספק לרפובליקה הפדרלית של גרמניה מנגנוני שימור ריבונות מפורשים הרבה יותר מאשר מסגרת ה-BIA של איטליה: הסכמה גרמנית מחייבת לבניית תשתיות חדשות, זכות כניסה מפורשת של הרשויות הגרמניות למתקנים, ודרישות התייעצות מחייבות לפני הרחבות קטגוריות משימה. הסכם SOFA של ארה”ב-יפן מיום 19 בינואר 1960 לשיתוף פעולה הדדי וביטחון בין ארצות הברית ליפן – משרד החוץ של יפן – ינואר 1960 כולל באופן דומה את מנגנון הפרוטוקולים המוסכמים , שבאמצעותו הרחיבה יפן בהדרגה את זכויות ההתייעצות על בסיסים באוקינאווה. ה-BIA של איטליה, לעומת זאת, מסתמך על פרוטוקולי הודעה בלתי פורמליים שאופיים המחייב שנוי במחלוקת. פער השוואתי זה מייצג גם גירעון ריבונות וגם הזדמנות למשא ומתן מחדש. אמון: גבוה (טקסטים ראשוניים של האמנה נגישים).

1.2 הערכת תרחישי קונפליקט בעלי רמת ביטחון גבוהה

תרחיש א’ – הסלמה באיראן (רמת ביטחון: בינונית-גבוהה)

בתרחיש סכסוך הכולל פעולות קינטיות או לא קינטיות של ארה”ב נגד איראן , נכסים שבסיסם באיטליה יהוו אמצעים קריטיים במספר קטגוריות משימות. תחנת האוויר הימית סיגונלה מארחת את פלטפורמות ה- MQ-9 Reaper וה- RQ-4 Global Hawk ISR, שנתוני החיישנים שלהן יהיו הכרחיים מבחינה מבצעית לתכנון תקיפות ולהערכת נזקי קרב במקרה חירום איראני. תחנת האוויר הימית סיגונלה – מפקד, פיקוד מתקני חיל הים – 2024. בסיס חיל האוויר אוויאנו , ביתו של כנף הקרב ה-31 (F-16CM/CJ), יהווה את נכס האוויר הטקטי העיקרי בזירה האירופית לכל הסלמה איראנית הדורשת ליווי מטוסי קרב, דיכוי הגנות אוויריות של האויב או משימות תקיפה ישירות .

המסלול הפרוצדורלי לפעולות כאלה מתנהל כדלקמן תחת הארכיטקטורה המשפטית הנוכחית: תכנון מבצעי של ארה”ב מתנהל במסגרת USEUCOM (פיקוד אירופה של ארה”ב) ו- USCENTCOM (פיקוד מרכז של ארה”ב) ללא צורך בהודעה ממשלתית איטלקית עד להגעה לסף “פעילויות משמעותיות” שהוגדר בסעיף VI(3) של מזכר ההבנות משנת 1995. ההגדרה המדויקת של “משמעותי” נותרה מסווגת בנספח 5 של מזכר ההבנות, המשוחזרת באמצעות עדויות פרלמנטריות ככוללת “פעולות הפוגעות ישירות בשטח, בכוחות או במישור של מדינה שאינה צד לברית נאט”ו באופן שעלול לייצר תגובה דיפלומטית או צבאית”. ביטחון: בינוני (מסוכם מעדויות פרלמנטריות; נספח מסווג אינו נגיש).

הצהרתו של ראש הממשלה ג’ורג’ה מלוני מינואר 2024 – “איטליה מכבדת את התחייבויותיה לברית אך לא תיכנס למלחמה” – והניסוחים החוזרים ונשנים של שר ההגנה גואידו קרוסטו המבחינים בין “אירוח כוחות בעלות הברית” לבין “השתתפות בפעולות לחימה” מייצגים עמדה פוליטית מכוונת שמטרתה לשמר שיקול דעת ממשלתי מרבי. Dichiarazione del Presidente del Consiglio Meloni – Presidenza del Consiglio dei Ministri – ינואר 2024. רטוריקה זו עוקבת אחר שפת ההרשאה הכפולה של ה-BIA עצמה בדיוק יוצא דופן: היא מאשרת את מסלול המנדט של נאט”ו תוך קביעת זכות יתר ריבונית על פני מסלול “ההסכם עם ממשלת איטליה”. השאלה האם נוסחה פוליטית זו מהווה אילוץ מבצעי בר-אכיפה חוקית על השימוש של ארה”ב בבסיסים איטלקיים למשימות הקשורות לאיראן תלויה במסלול – מנדט נאט”ו או הסכם דו-צדדי – שבה ארה”ב מאפיינת את פעולותיה. ביטחון: גבוה (הצהרות ממשלתיות ראשוניות; הסקה משפטית בינונית).

מידול ציר זמן מצביע על אסימטריה מבנית: מחזורי תכנון מבצעי אמריקאים לתרחישי מגירה באיראן פועלים על פי לוחות זמנים של 72-96 שעות של כוננות לביצוע עבור תקיפות מתוכננות מראש, בעוד שהתייעצות ממשלתית איטלקית במסגרת מזכר ההבנות משנת 1995 דורשת “הודעה מראש” מבלי לציין תקופת הודעה מינימלית. סקירה פרלמנטרית לפי סעיף 78 לצורך הכרזת מלחמה רשמית תדרוש ימים עד שבועות. חוסר התאמה זמני זה מעניק יתרונות מבניים לזכות המבצעית של ארה”ב, תוך השארת הציות החוקתי האיטלקי באזור אפור תמידי. ביטחון: בינוני (ציר זמן נגזר מדפוסי תרגילי USEUCOM וספרות תכנון מבצעי בקוד פתוח; לא ניגשת לנתונים מבצעיים מסווגים).

תרחיש ב’ – הפעלת סעיף 5 של רוסיה / נאט”ו (ביטחון: גבוה)

תרחיש סעיף 5 שייגרם כתוצאה מתוקפנות רוסית נגד בת ברית של נאט”ו יפעיל מסגרת משפטית שונה מבחינה איכותית. על פי סעיף 5 באמנת צפון האוקיינוס ​​האטלנטי – נאט”ו – אפריל 1949 וחקיקת היישום האיטלקית, התחייבויות ההגנה הקולקטיבית של איטליה יספקו את הבסיס המשפטי העיקרי לפעולות ארה”ב מאדמת איטליה – ובכך יפעילו למעשה את מסלול “אחריות נאט”ו” של סעיף 2 באמנת צפון האוקיינוס ​​האטלנטי ללא צורך בהסכמה דו-צדדית נפרדת. מחנה דארבי , מתקן ההצבה המוקדם הגדול ביותר של צבא ארה”ב מחוץ לארצות הברית היבשתית, מחזיק בסכום מוערך של 1.2 מיליארד דולר בחומר מלחמה עתודה המוצב מראש, כולל תחמושת, כלי רכב וציוד. חיל מצב של צבא ארה”ב איטליה – צבא ארה”ב – 2024 , שהפעלתו על פי סעיף 5 תתבצע על סמך פרוטוקולי שחרור מוסכמים מראש הדורשים שיתוף פעולה לוגיסטי איטלקי אך לא אישור פוליטי חדש. אמון: בינוני-גבוה (המתקן אושר; הערכת חומרים ממסמכי תקציב משרד ההגנה של שנת הכספים 2024; פרוטוקולי שחרור משוערים).

ארכיטקטורת שיתוף הנשק הגרעיני מציגה את המימד בעל הסיכון הגבוה ביותר בתרחיש זה. פצצות הכבידה B61-12 הפרוסות כיום באוויאנו במסגרת הסכם שיתוף הנשק הגרעיני של נאט”ו – הסדרי שיתוף הנשק הגרעיני של נאט”ו – נאט”ו – 2023 דורשות אישור כפול – סמכות נשיאותית אמריקאית באמצעות מערכת קישור הפעולה המתירנית (PAL) ואישור ממשלתי איטלקי באמצעות הרשות הלאומית שנקבעה על פי החוקה – לצורך תעסוקה. תחת סכסוך בעצימות גבוהה עם לוחות זמנים דחוסים להחלטות, חלון הזמנים המעשי לאישור פרלמנטרי איטלקי ייעלם למעשה, וירכז את סמכות שחרור הנשק הגרעיני בידי הרשות המבצעת האיטלקית. זה יוצר פרדוקס חוקתי: הפעולה הצבאית החמורה ביותר האפשרית תאושר על ידי המנגנון הפחות חזק מבחינה חוקתית. ביטחון: בינוני (ארכיטקטורת כפולה אושרה על ידי תיעוד נאט”ו; הליכי אישור פנימיים איטלקיים משוערים חלקית).

תרחיש ג’ – תחומים היברידיים ומתפתחים (רמת ביטחון: בינונית)

תחנת הקרקע לתקשורת לוויינית MUOS (מערכת אובייקטיבית למשתמש נייד) בניסמי, סיציליה , מספקת ממסר תקשורת בתדר גבוה במיוחד עבור כוחות חיל הים וכוחות מבצעים מיוחדים של ארה”ב ברחבי העולם. תוכנית MUOS – חיל הים האמריקאי – 2023. בתי משפט מנהליים איטלקיים הוציאו צווי מניעה נגד בניית MUOS בשנים 2012–2013, אשר בוטלו לאחר מכן על ידי פעולה מנהלית – ובכך קבעו את התקדים לפיו ניתן לפרוס תשתית בתחומים מתפתחים על רקע התנגדות מקומית ושיפוטית באמצעות אישור מנהלי בלבד, ללא ביקורת פרלמנטרית. פעולות סייבר המבוצעות מתוך או באמצעות תשתית שבסיסה באיטליה – כולל איסוף SIGINT במחנה דארבי וסיגונלה – נופלות לחלוטין מחוץ למסגרת ההגדרה של ה-BIA, מכיוון שהמסמכים משנת 1954 אינם מכילים הוראה הנוגעת ללוחמה אלקטרונית, מודיעין אותות או מבצעים דיגיטליים. ביטחון: בינוני (היסטוריה משפטית של MUOS מתועדת; תשתית SIGINT מוסקת מפרופילי מתקנים והקצאות תקציב).

1.3 המלצות מדיניות: שימור ריבונות במסגרת אילוצי הברית

ארבע נקודות מנוף עולות מהניתוח הקודם כנקודות מעשיות, מבוססות חוקתית ותואמות לבריתות:

ראשית , על הפרלמנט האיטלקי לחוקק חקיקת מסגרת מחייבת – בדומה לדוקטרינת Parlamentsvorbehalt (הסתייגות פרלמנטרית) הגרמנית שנקבעה על ידי פסיקת בית המשפט החוקתי הפדרלי של גרמניה משנת 1994 בנושא פריסה מחוץ לאזור Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Auslandseinsatz – Bundesverfassungsgericht – יולי 1994 – המציינת כי הסכמה מבצעת במסגרת הסכם הכוחות האזרחיים (BIA) מהווה תנאי הכרחי אך לא מספיק לשימוש בשטח איטלקי בפעולות שאינן תחת מנדט נאט”ו. פעולה זו תקודד את הדרישה החוקתית מבלי לדרוש משא ומתן מחודש על הסכם הכוחות האזרחיים.

שנית , יש להשתמש במנגנון הסקירה התקופתית של הסדר טכני – המחזור הבא המתוכנן לשנת 2026 על סמך התבנית הדו-שנתית שנקבעה – כדי להכניס הוראות הגדרה מפורשות המכסות פעולות סייבר, תיאום נכסי חלל ו-ISR מבוסס בינה מלאכותית, תוך ציון כי פעילויות אלו מהוות “פעילויות מבצעיות” הדורשות את אותם ספי הודעה והסכמה כמו משימות קינטיות. המינוף הדו-צדדי של איטליה במשא ומתן זה מוגבר לאור העובדה שגישתה של ארה”ב למיקום ה-ISR הייחודי של סיגונלה בים התיכון אינו ניתן לשכפול מכל אפשרות בסיס אירופית חלופית. אמון: גבוה (מחזור סקירת ה-TA אושר; הערכת מינוף גבוהה מבוססת על ניתוח גיאוגרפי).

שלישית , איטליה צריכה לתאם עם גרמניה , ספרד ויוון – כל בנות ברית נאט”ו המארחות כוחות אמריקאים משמעותיים במסגרת מסגרות SOFA דומות – כדי לפתח עמדה משותפת של בעלות הברית בנוגע להגדרות של תחומים מתפתחים ותקני פיקוח פרלמנטריים. החלטת הפרלמנט האירופי מ-7 ביולי 2005 בנושא רפורמת ה-SOFA החלטת הפרלמנט האירופי בנושא רפורמת ה-SOFA – הפרלמנט האירופי – יולי 2005 והתפתחויות שילוב ההגנה של האיחוד האירופי לאחר מכן במסגרת המצפן האסטרטגי (שאומץ ב-21 במרץ 2022) מצפן אסטרטגי לביטחון והגנה – מועצת האיחוד האירופי – מרץ 2022 מספקות מסגרות רב-צדדיות לתיאום זה מבלי לדרוש עימות מוסדי של נאט”ו.

רביעית , יש לעתור ל- Corte Costituzionale (בית המשפט החוקתי האיטלקי) – באמצעות פנייה של מיעוט פרלמנטרי לפי סעיף 134 לחוקה – כדי שיוציא פסיקה פרשנית מחייבת בשאלה האם הסכמה מבצעת במסגרת הסכם הסחר הבינלאומי עומדת בדרישות החוקתיות לפעולות שאינן תחת מנדט נאט”ו, או האם נדרשת הסמכה פרלמנטרית לפי סעיף 78. פסיקה כזו, ללא קשר לתוצאה, תחליף את העמימות האסטרטגית בבהירות משפטית ותעניק לקובעי המדיניות האיטלקיים גבול חוקתי מוגדר שבתוכו יוכלו לנהל משא ומתן עם וושינגטון.

1.4 חמש שאלות מחקר קריטיות: סיכום תשובות

שאלת מחקר 1: כיצד משטר הסיווג של ה-BIA שומר על ריבונות תוך מתן אפשרות לגמישות אמריקאית? מהן נקודות הכשל?

משטר הסיווג מתפקד ככלי לניהול ריבונות על ידי דחיית שאלת ההסמכה המבצעת לעומת הרשות המחוקקת ללא הגבלת זמן. שני הצדדים מרוויחים: איטליה שומרת על ריבונות פורמלית בטקסט החוקתי; ארה”ב שומרת על גמישות מבצעית בפועל. נקודות הכשל הן שלוש: (א) אירוע משמעותי שגורם לאבדות כתוצאה מפעולות שבסיסן באיטליה בתרחיש שאינו לפי סעיף 5 עלול לעורר משבר חוקתי ולקביעה פרלמנטרית של סמכות עקיפה; (ב) לחץ מתקדם על ביטול סיווג – מתביעות FOIA בארה”ב, חקירה פרלמנטרית באיטליה או גילוי על ידי צד שלישי – עלול לאלץ פתרון משפטי בשאלת ההרשאה; (ג) הפער המתהווה בתחומים (סייבר, חלל, בינה מלאכותית-ISR) מייצר מציאויות מבצעיות חדשות שמשטר הסיווג אינו יכול לטשטש ללא הגבלת זמן. ביטחון: גבוה .

שאלת מחקר 2: האם “ליידע מראש” יוצר מכשול פרוצדורלי או וטו מהותי עבור הרשויות האיטלקיות?

נוסח ה”ליידע מראש” בסעיף VI(3) של מזכר ההבנות משנת 1995 יוצר מכשול פרוצדורלי, לא וטו מהותי, במסגרת המשפטית והפוליטית הנוכחית. איטליה מעולם לא סירבה רשמית להודעה מבצעית אמריקאית, ומזכר ההבנות אינו מכיל מנגנון וטו איטלקי מפורש עם השלכות משפטיות מוגדרות על אי-ציות אמריקאי. הווטו, במידה שהוא קיים, הוא פוליטי ולא משפטי: איטליה יכולה לסרב לשיתוף פעולה בתשתיות או לחזור בה בפומבי מהסכמתה, אך הדבר יהווה משבר ברית ולא מנגנון אמנה שגרתי. היעדר מנגנון וטו מוגדר הוא פער הריבונות המשמעותי ביותר במסגרת הנוכחית. ביטחון: גבוה .

שאלת מחקר 3: מה ניתן להסיק לגבי נספחים מסווגים באמצעות תקציבים, תיקוני חוק ממשלתי, עדויות פרלמנטריות והליכים משפטיים?

עדות פרלמנטרית בפני בית המשפט העליון של משרד ההגנה (Camera dei Deputati Commissione Difesa) בין השנים 2008 ו-2024 , בשילוב עם דפוסי השקעה בתשתיות של משרד ההגנה במתקנים איטלקיים. תקציב הבנייה הצבאית – משרד ההגנה האמריקאי – 2025 , מצביע על כך שנספחים מסווגים ל-BIA עוסקים ב: (א) קטגוריות ספציפיות של מתקנים וייעודי השימוש הבלעדי/המשותף שלהן; (ב) ספי הודעה לסוג משימה עם הגדרות מבצעיות מסווגות; (ג) פרוטוקולי הסלמה פיקודית המפרטים את תפקידה של הוועדה הצבאית המשותפת; ו-(ד) זכויות פיתוח תשתיות, כולל הרחבת מסלולי המראה ובניית מתקנים מחוזקת. הזינוק בהשקעות בתשתיות בסיגונלה בשנים 2014–2022 – בסכום כולל מוערך של 180 מיליון דולר במימון MILCON – עולה בקנה אחד עם הוראות הנספחים המסווגים המאשרים קטגוריות משימה מורחבות של ISR. ביטחון: בינוני .

שאלת מחקר 4: האם הסכמים דו-צדדיים יוצרים ערוצי פיקוד מקבילים שעלולים לפצל את קבלת ההחלטות של נאט”ו?

מסגרת ה-BIA הדו-צדדית יוצרת ערוצי אישור מקבילים שעלולים לפצל את קבלת ההחלטות של נאט”ו בתרחישים שבהם לוחות הזמנים המבצעיים הדו-צדדיים של ארה”ב סוטים מתהליכי ההתייעצות של נאט”ו. דרישת ההתייעצות של נאט”ו בסעיף 4 לאמנת צפון האוקיינוס ​​האטלנטי – נאט”ו – אפריל 1949 חלה על איומים על שלמות טריטוריאלית או ביטחון, אך אינה דורשת הסכמה לפני פעולה דו-צדדית של מדינות חברות בודדות. בפועל, השימוש הדו-צדדי של ארה”ב בבסיסים איטלקיים לפעולות שאינן של נאט”ו (למשל, מבצעים במזרח התיכון במהלך 2003–2011 ) התבצע דרך ערוצי BIA דו-צדדיים ללא אישור רשמי של נאט”ו – מה שמדגים שהערוץ המקביל הוא אמיתי מבחינה מבצעית. האם זה מפצל את קבלת ההחלטות של נאט”ו או משפר את יכולת הפעולה ההדדית באמצעות פרוטוקולים שנוסחו מראש תלוי בתרחיש הספציפי; בהקשרים של סעיף 5, פרוטוקולים דו-צדדיים שנוסחו מראש מאיצים תגובה קולקטיבית. ביטחון: בינוני-גבוה .

שאלת מחקר 5: כיצד תחומים מתפתחים עורכים מבחני לחץ בהגדרות הליבה של מסגרת 1954?

פעולות סייבר, תיאום נכסי חלל ו-ISR מבוסס בינה מלאכותית מדגישים את מסגרת 1954 בשלושה קווי שבר הגדרתיים: (א) “תשתית” – האם תחנת קרקע MUOS מהווה “תשתית” תחת ה-BIA, ומפעילה דרישות הסכמה איטלקיות, או שמא מדובר ב”מתקן תקשורת” הכפוף רק לפרוטוקולי הסדר טכני? בתי המשפט האיטלקיים אמרו שכן; הרשות המבצעת אמרה שלא. (ב) “פעילות מבצעית” – האם איסוף SIGINT או ניצול רשת סייבר המבוצע מאדמת איטליה מהווה “פעילות מבצעית” המחייבת הודעה איטלקית לפי סעיף VI(3) של מזכר ההבנות? הפרקטיקה הנוכחית מצביעה על כך שלא מתרחשת הודעה. (ג) “אירועים משמעותיים” – האם מבצע סייבר התקפי אמריקאי ששוגר מתשתית איטלקית נגד מטרה של מדינה שלישית מהווה “אירוע משמעותי” המפעיל זכויות התייעצות איטלקיות? לא קיים תקדים מבוסס. כל אחד מפערי ההגדרה הללו מייצג וקטור שחיקה של ריבונות שמסגרת 1954 אינה יכולה לטפל בו ללא משא ומתן מחודש מפורש או חקיקה משלימה. רמת ביטחון: בינונית (פרקטיקות מבצעיות משתמעות; לא ניגשו לנתונים מבצעיים מסווגים).

חלק ב’ – סעיף 1: הארכיטקטורה ההיסטורית-משפטית של יחסי ההגנה בין איטליה לארצות הברית: הקשר של משא ומתן, ניתוח משפטי של האמנה, ממשק חוקתי והתפתחות המסגרת, 1949–2026

2.1 ההקשר האסטרטגי של המשא ומתן של 1954: איחוד המלחמה הקרה וחימוש מחדש של איטליה

2.1.1 מסגרת האינטגרציה של נאט”ו לאחר 1949 ואילוצים חוקתיים איטלקיים

הסביבה הגיאופוליטית שבה נערך משא ומתן על הסכם התשתית הבסיסית וההסדר הטכני לכוחות האוויר בשנת 1954 הוגדרה על ידי שלושה לחצים מצטלבים שעיצבו הן את המהות והן את ארכיטקטורת הסיווג של הכלים שנוצרו. ראשית, מלחמת קוריאה (1950–1953) הפכה את נאט”ו ממחויבות פוליטית לברית צבאית מבצעית הדורשת תשתית קדמית ברחבי מערב אירופה עם יכולת לחימה אמיתית. שנית, מותו של סטלין ב-5 במרץ 1953 לא הפחית אלא סיבך את הערכת האיום המערבית, שכן תחרות המנהיגות הסובייטית שלאחר סטלין יצרה אי ודאות לגבי האם תצמח מדיניות חוץ סובייטית הפכפכה יותר או פרגמטית יותר. שלישית, הרפובליקה האיטלקית , לאחר שאשררה את אמנת צפון האוקיינוס ​​האטלנטי ב-4 באפריל 1949 כחברה מייסדת, ביצעה בו זמנית גיבוש חוקתי שיצר אילוצים פרלמנטריים ספציפיים על סמכות ההגנה המבצעת – אילוצים שהמשא ומתן משנת 1954 נדרשו לנווט בהם ולא לעקוף אותם.

חוקת הרפובליקה האיטלקית , שאומצה ב-27 בדצמבר 1947 ונכנסה לתוקף ב-1 בינואר 1948 , כללה מערכת של סעיפי ממשל ביטחוני המשקפים את נחישותה הקולקטיבית של האסיפה המכוננת למנוע את הישנות המיליטריזם המבצע מתקופת הפשיזם. סעיף 11 קבע את דחייתה של הרפובליקה האיטלקית את המלחמה ככלי של מדיניות לאומית ופגיעה בחירותם של עמים אחרים – ובמקביל מאשר, באותו סעיף, הגבלות על הריבונות שהוסכמו בתנאי שוויון עם מדינות אחרות לצורך סדר המבטיח שלום וצדק בין אומות. ניסוח זה גובש במכוון כדי לאפשר חברות בנאט”ו תוך הגבלת מלחמה מבצעת חד-צדדית. רישומי הניסוח של ה- Assemblea Costituente , שנשמרו ב- Archivio Storico della Camera dei Deputati Atti dell’Assemblea Costituente – Camera dei Deputati – 1947 , חושפים כי פיירו קלמנדרי , Meuccio Ruini ואלדו מורו היו בין דמויות המפתח שעיצבו את המאמר 11 פונקציונליות-דואלית. מתן ברית – באמצעות סדרה של ניסוחי פשרה בין מרץ לאוקטובר 1947.

סעיף 52 העניק את הגנת המולדת כחובה קדושה של האזרחים וקבע כי הכוחות המזוינים חייבים להיות מאורגנים על בסיס דמוקרטי. בעוד שסעיף זה אינו מציין ישירות אישור פרלמנטרי לפריסת כוחות מעבר לים, חוקרי חוקה פירשו אותו בעקביות כמחייב כי התחייבויות צבאיות של הרפובליקה האיטלקית ייגזר מתהליכי קבלת החלטות בעלי אחריות דמוקרטית – פרשנות בעלת השלכות ישירות על הסיווג וארכיטקטורת ההסכמה המבצעת של ההסכמים הדו-צדדיים משנת 1954. סעיף 78 שמר לבתי הנבחרים (ה- Camera dei Deputati וה- Senato della Repubblica ) את הסמכות להכריז על מצב מלחמה ולהעניק לממשלה את הסמכויות הנדרשות. סעיף 80 דרש אישור פרלמנטרי לאשרור אמנות בעלות אופי פוליטי או הקבועות בבוררות או בהסדרים משפטיים, הכרוכות בשינויים בשטח או בנטל הכלכלי, או שינויים בחקיקה.

האינטראקציה בין סעיפים חוקתיים אלה לבין ארכיטקטורת הבסיסים המתפתחת של נאט”ו יצרה מתח מוסדי מיידי. נושאי משא ומתן איטלקיים בשנים 1953–1954 הבינו כי אמנה הדורשת אשרור פרלמנטרי מפורש לפי סעיף 80 תחשוף את סעיפי המבצעים המסווגים שלה לבדיקה פרלמנטרית – ואולי גם לחשיפה ציבורית – בסביבה פוליטית שבה המפלגה הקומוניסטית האיטלקית (Partito Comunista Italiano, PCI) נותרה מפלגת האופוזיציה הגדולה ביותר בפרלמנט עם כ -22.6 אחוזים מהקולות בבחירות הכלליות של 1953. התנגדותה של ה-PCI לבסיס נאט”ו ולקשריה למוסקבה הפכה את הגילוי הפרלמנטרי המלא של דרישות המבצעיות של ארה”ב לבלתי נסבל מבחינה אסטרטגית מנקודת מבטם של נושאי המשא ומתן האיטלקיים והאמריקאים כאחד. משטר הסיווג שנוצר ממשא ומתן של 1954 היה, אם כן, תגובה לאילוצים פוליטיים פנימיים של איטליה באותה מידה כמו לדרישות ביטחון מבצעי אמיתיות.

2.1.2 דינמיקת המשא ומתן של 1954: דרישות ארה”ב לעומת שימור הריבונות האיטלקית

תיעוד המשא ומתן, ששוחזר מסדרת יחסי החוץ של ארצות הברית (FRUS), כרך חמישי, ביטחון מערב אירופה 1952–1954 יחסי החוץ של ארצות הברית, 1952-1954, כרך חמישי – מחלקת המדינה של ארה”ב – 1983 , מגלה כי עמדת המשא ומתן האמריקאית נתנה עדיפות לארבע דרישות מבצעיות: (א) גישה מובטחת למתקנים בעלי שם ללא אישור ממשלתי איטלקי לכל משימה ספציפית; (ב) חופש להרחיב את קיבולת המתקנים והתשתיות באמצעות מימון MILCON מבלי לדרוש מסמכי אמנה חדשים; (ג) ביטחון מבצעי לתכנון משימה שמנע הודעה מראש לרשויות האיטלקיות מתחת לרמת ראש הממשלה; ו-(ד) עליונות שיפוטית על אנשי צוות אמריקאים עבור עבירות בתפקיד בהתאם לסעיף VII של הסכם SOFA של נאט”ו אך הורחב בהקשר הדו-צדדי כדי לכסות קטגוריה רחבה יותר של פעילויות מבצעיות.

עמדת המשא ומתן האיטלקית, בראשות שר החוץ גאטאנו מרטינו תחת ראש הממשלה מריו סקלבה מממשלת הדמוקרטיה כריסטיאנה , ביקשה לשמר סמני ריבונות פורמליים שניתן יהיה לצטטם בדיונים פרלמנטריים מבלי לחשוף פרטים מבצעיים מסווגים. הצד האיטלקי התעקש בהצלחה על: (א) שמירה על סמכות איטלקית סמלית על גבולות המתקנים והייעוד הטריטוריאלי; (ב) הכללת נוסח “הסכם עם ממשלת איטליה” בסעיף 2 לחוק BIA כהסתייגות ריבונות פורמלית – גם אם התוכן המבצעי של “הסכם” נותר בלתי מוגדר במכוון; (ג) פרוטוקול הודעה, חלש ככל שיהיה, על פעילויות מבצעיות “משמעותיות” של ארה”ב; ו-(ד) סמכות שיפוט איטלקית על עבירות פליליות שבוצעו על ידי אנשי צוות אמריקאים מחוץ לתפקיד ומחוץ לגבולות המתקנים בהתאם לתקני SOFA של נאט”ו.

הפשרה שנוצרה – המגולמת בטקסט המסווג של BIA – משקפת דפוס שתועד היטב בכרך החמישי של FRUS : דרישות המבצעיות האמריקאיות מולאו במידה רבה, בעוד שסמני הריבונות האיטלקיים נשמרו רשמית. דפוס זה משקף את המשא ומתן המשותף עם מערב גרמניה (שהוביל להסכמי פריז מ-23 באוקטובר 1954 ) ויפן (שהוביל להסכם סיוע ההגנה ההדדי מ-8 במרץ 1954 ) – שניהם שילבו באופן דומה ניסוחים לשמירת ריבונות במסגרות מבצעיות שהעדיפו באופן משמעותי את הדרישות הצבאיות של ארה”ב.

ההסכם הטכני לכוחות האוויר , שנחתם בנפרד ב -30 ביוני 1954 , התייחס לפרמטרים המבצעיים הספציפיים המסדירים את השימוש של חיל האוויר האמריקאי במרחב האווירי ובמתקנים האיטלקיים. חתימתו הנפרדת – שלושה חודשים לפני תאריך ההסכם באוקטובר – משקפת רצף משא ומתן שבו נפתרו תחילה דרישות המבצעיות האוויריות (המונעות על ידי דוקטרינת ההתבססות הקדמית של פיקוד האוויר האסטרטגי של ארה”ב והצורך למקם מטוסים בעלי יכולת גרעינית בטווח מרכזי תעשייה סובייטיים), כאשר מסגרת ניהול התשתיות הרחבה יותר גובשה לאחר מכן. לרצף זה יש השלכה משפטית חשובה: ההסכם הטכני עשוי לשאת מעמד משפטי נפרד מההסכם , שניתן לסווג אותו כהסכם ביצועי ולא כאמנה המחייבת אשרור פרלמנטרי לפי סעיף 80 – הבחנה שחוקרי חוקה איטלקיים, כולל אנטוניו קססה וברונו קונפורטי, דנו בהרחבה בספרות האקדמית.

2.1.3 נימוק הסיווג: ביטחון מבצעי לעומת אחריות דמוקרטית

ההחלטה לסווג את ה- BIA ואת ההסדר הטכני בטקסטים המלאים שלהם כללה רציונל רב-שכבתי שהרחיב מעבר לאבטחה תפעולית פשוטה. משוחזר מתיעוד FRUS ותיעוד חקירה פרלמנטרית איטלקית, עולים חמישה מניעי סיווג נפרדים, שכל אחד מהם מייצג השערה אנליטית סותרת זו את זו במסגרת ניתוח השערות מתחרות :

גורם ראשון – אבטחה תפעולית (ביטחון: גבוה): נספחים מסווגים המפרטים תוכניות פיתוח תשתית ספציפיות למתקנים, קיבולות אחסון תחמושת ופרוטוקולים לאחסון נשק גרעיני היו מספקים למודיעין הסובייטי נתוני מיקוד ומידע על סדרי קרב בעלי ערך צבאי ישיר. גורם זה משקף דרישות ביטחון אמיתיות ללא תלות בשיקולים פוליטיים פנימיים.

גורם שני – ניהול פוליטי פנימי (ביטחון: גבוה): נוכחותה של מפלגת אופוזיציה גדולה, המזוהה עם מוסקבה, בפרלמנט האיטלקי הפכה את חשיפת הדרישות המבצעיות של ארה”ב – במיוחד אלו הכרוכות בנשק גרעיני על אדמת איטליה – לבלתי נסבלת מבחינה פוליטית עבור כל ממשלה איטלקית המבקשת לשמור על תמיכת הרוב הפרלמנטרי. סיווג איפשר להנהגת הדמוקרטיה הנוצרית לנהל את התחייבויות הברית מבלי לעורר משברים פרלמנטריים.

גורם שלישי – עקיפה חוקתית (ביטחון: בינוני-גבוה): סיווג סעיפי אמנה כסודות מדינה במסגרת חקיקה ביטחונית איטלקית מתפתחת מנע למעשה את הגשתם לאשרור פרלמנטרי לפי סעיף 80 – מה שאפשר לרשות המבצעת להתייחס להסכמים כהסדרים מנהליים במסגרת הסמכת נאט”ו הקיימת ולא כאמנות חדשות הדורשות הסכמה חקיקתית. גורם זה מייצג בחירה מכוונת של ארכיטקטורה חוקתית, לא רק אמצעי ביטחון.

גורם מניע רביעי – אמינות הברית (ביטחון: בינוני): מנהלי המשא ומתן של ארה”ב דרשו ביטחון בכך שהתחייבויות רגישות מבחינה מבצעית שבוצעו לבעלות ברית של נאט”ו לא ייחשפו באמצעות דיון פרלמנטרי באף מדינה חברה, שכן גילוי כזה עלול לערער את סודיות תכנון התשתיות ברחבי הברית. הסיווג האיטלקי היה בחלקו תגובה לדרישות מוסדיות רחבות יותר של נאט”ו.

גורם חמישי – גמישות במשא ומתן עתידי (ביטחון: בינוני): שמירה על מעמד מסווג שימרה את יכולתם של שני הצדדים לשנות את הסדרים תפעוליים באמצעות דיונים ברמת ההנהלה מבלי לעורר דיון ציבורי על היקף השינויים – תוך שמירה על מנגנון התיקון הבלתי פורמלי שאפיין את מחזורי העדכון של ההסדר הטכני בין השנים 2006 ל-2024 .

2.2 ניתוח טקסטואלי: הוראות BIA זמינות

2.2.1 נוסח סעיף 2: מסגרת הרשאה כפולה

הגילוי החלקי של סעיף 2 לחוק BIA באמצעות עדויות חקירה פרלמנטרית והליכים משפטיים – בעיקר באמצעות תיעוד מקרה Cermis שנבדק על ידי בית הדין לצבא רומא – מאפשר ניתוח טקסטואלי פורנזי של ארכיטקטורת ההרשאה המוטמעת בסעיף המשמעותי ביותר של ההסכם. הניסוח הנחשף קובע כי כוחות הצבא של ארה”ב רשאים להשתמש בשטח ובמתקנים האיטלקיים “בלעדי לביצוע אחריות נאט”ו … או בהסכם עם ממשלת איטליה “. ניסוח זה יוצר את מה שניתוח זה מכנה מסגרת הרשאה כפולה המורכבת משני מסלולים נפרדים מבחינה מבנית שהאינטראקציה ביניהם מגדירה את ארכיטקטורת הריבונות המבצעית של היחסים הדו-צדדיים.

הנתיב הראשון – אישור מנדט נאט”ו – פועל על סמך ההנחה כי אשרור אמנת צפון אטלנטיקה על ידי איטליה מהווה אישור חקיקה קבוע לפי סעיף 80 לכל הפעילויות המבוצעות במסגרת אחריות ההגנה הקולקטיבית של נאט”ו . לפי פרשנות זו, כוחות ארה”ב רשאים לבצע כל פעולה הנכללת במנדט נאט”ו – הגנה קולקטיבית, תגובה לפי סעיף 5, פעולות בפיקודו של נאט”ו או פיתוח תשתיות נאט”ו – מבלי לדרוש אישור נוסף של ממשל איטליה ברמה המבצעית. היקף הפרשנות הזו משמעותי: היא עשויה לכלול פעולות ISR לתמיכה בדרישות המודיעין של נאט”ו , לוגיסטיקה לתמיכה במדינות החברות בנאט”ו , ואפילו פעולות סייבר התקפיות המאופיינות כפעילויות הגנה על רשת נאט”ו .

הנתיב השני – אישור הסכם דו-צדדי – חל על פעולות שאינן שולטות במנדט של נאט”ו כפי שמוגדר באמנת צפון האוקיינוס ​​האטלנטי ומיישמות החלטות נאט”ו . הביטוי “בהסכמה עם ממשלת איטליה ” הוא מוקד העמימות המרכזית של המסגרת: הוא אינו מציין האם ” ממשלת איטליה ” מתייחסת לנשיא מועצת השרים (ראש הממשלה), לנשיא הרפובליקה (המחזיק בפיקוד העליון על הכוחות המזוינים לפי סעיף 87 לחוקה), למועצת השרים באופן קולקטיבי, או לפרלמנט הפועל לפי סעיפים 78 ו-80 . עמימות זו לא הייתה חוסר תשומת לב – זוהי בחירה מכוונת בניסוח ששמרה על גמישות מרבית עבור שני הצדדים על ידי דחיית פתרונות חוקתיים לתהליך הפוליטי.

2.2.2 סעיף “אחריות נאט”ו”: היקף ומגבלות

סעיף אחריות נאט”ו שואב את היקפה האופרטיבי מהוראותיה המהותיות של אמנת צפון אטלנטיק, אמנת צפון אטלנטיק – נאט”ו – אפריל 1949 , אשר מקימות ארכיטקטורה של ברית הגנתית המתמקדת בהגנה קולקטיבית לפי סעיף 5 , פיתוח יכולות לפי סעיף 3 והתייעצויות לפי סעיף 4. היקף ” אחריות נאט”ו ” כמושג משפטי התפתח באופן משמעותי מאז 1954 באמצעות תיקונים רצופים של תפיסות אסטרטגיות – לאחרונה התפיסה האסטרטגית של נאט”ו שאומצה בפסגת מדריד ב-29 ביוני 2022, תפיסה אסטרטגית של נאט”ו 2022 – יוני 2022 – אשר הרחיבה את היקף האחריות המוצהרת של הברית כך שתכלול הגנת סייבר, ביטחון חלל, ביטחון אקלים וחוסן של תשתיות קריטיות. כל הרחבה של היקף האחריות המוצהרת של נאט”ו מרחיבה באופן פוטנציאלי את היקף מסלול ההרשאה הראשון של ה-BIA , ובכך מפחיתה את קטגוריית הפעולות הדורשות הסכמה איטלקית דו-צדדית נפרדת.

ההכרזה המפורשת של סין כ”אתגר מערכתי” ורוסיה כ”איום המשמעותי והישיר ביותר” על ביטחון נאט”ו בתפיסה האסטרטגית משנת 2022 מייצגת את ההרחבה המהותית האחרונה של היקף האחריות של הברית, עם השלכות ישירות על זכויות הבסיס האיטלקיות. אם נאט”ו היה מאשר פעולות באזור ההודו-פסיפיק לתמיכה בתרחיש סכסוך בין ארה”ב ליפן , השאלה האם השימוש האמריקאי בבסיסים איטלקיים לתמיכה בפעולות כאלה מהווה ” אחריות נאט”ו ” – ולכן נופל תחת מסלול האישור הראשון של BIA – הייתה מקבלת משמעות מעשית מיידית. לשון התפיסה האסטרטגית אינה פותרת שאלה זו, אך מרחיבה באופן משמעותי את טווח הפעילויות שניתן לאפיין באופן סביר כביצוע במסגרת אחריות הברית. ביטחון: בינוני .

2.2.3 סעיף “ההסכם עם ממשלת איטליה”: רשות מבצעת או חקיקתית?

הארכיטקטורה החוקתית של הסמכות המבצעת האיטלקית בנושאי הגנה מורכבת יותר ממה שמרמזת שילוב פשוט של סמכות מבצעת לעומת סמכות חקיקה. נשיא הרפובליקה , על פי סעיף 87 לחוקה Costituzione della Repubblica Italiana – Parlamento Italiano – ינואר 1948 , נושא בתואר המפקד העליון של הכוחות המזוינים ועומד בראש מועצת ההגנה העליונה (Consiglio Supremo di Difesa) , שהוקמה על ידי חוקה מס’ 1 מיום 28 ביולי 1950 Legge Costituzionale n. 1/1950 – Consiglio Supremo di Difesa – יולי 1950. נשיא מועצת השרים מחזיק בסמכות מבצעית על מדיניות ההגנה על פי סעיף 95. הפרלמנט מחזיק בסמכות הכרזת מלחמה על פי סעיף 78 וסמכות אשרור אמנות על פי סעיף 80 . בפועל, סעיף “ההסכם עם ממשלת איטליה” יושם באמצעות הסכמת ראש הממשלה שהועברה בערוצים דיפלומטיים – תוך עקיפת תפקידו של מועצת ההגנה העליונה של נשיא הרפובליקה ודרישות האישור הפרלמנטרי.

נוהג זה של הסכמה מבצעת הועמד בפני ויכוח פרלמנטרי לפחות בשישה מקרים מתועדים בין השנים 1994 ו-2023 , בעיקר במהלך פעולות קוסובו ב-1999 , התמיכה הלוגיסטית במלחמת עיראק ב-2003 ופעולות לוב ב-2011 . בכל מקרה, הרשות המבצעת האיטלקית טענה כי אישור מנדט קיים של נאט”ו או סמכות הסכמה דו-צדדית של BIA כיסו את הפעולות הנדונות, בעוד שחברי פרלמנט מהאופוזיציה – מכל הקשת הפוליטית, החל מיורשיו של ה-PCI משמאל ועד ללגה נורד מימין – ערערו על פרשנות זו ודרשו אישור פרלמנטרי. אף פסיקה של בית המשפט החוקתי לא הכריעה את השאלה באופן סופי, מה שהותיר את פרשנות ההסכמה מבצעית כסטטוס קוו מבצעי המגובה בפרקטיקה פוליטית אך חסרת תוקף חוקתי. אמון: גבוה (הרקורד הפרלמנטרי מתועד בהרחבה).

2.2.4 ההסדר הטכני לכוחות האוויר (30 ביוני 1954): היקף מבצעי

ההסדר הטכני לכוחות האוויר , ששוחזר מניתוח דפוסי תיקונים ועדויות פרלמנטריות, מסדיר חמישה תחומים מבצעיים: (א) גישה למרחב האווירי ונהלי תזמון טיסות עבור מטוסים אמריקאים הפועלים מבסיסים איטלקיים; (ב) תיאום בקרת תנועה אווירית בין USAFE לחיל האוויר האיטלקי (Aeronautica Militare) Aeronautica Militare – Ministero della Difesa – 2024 ; (ג) פרוטוקולי נחיתת חירום והסטת מסלול עבור מטוסים אמריקאים החווים מצבי חירום במהלך טיסה מעל שטח איטליה; (ד) נהלי הודעה עבור קטגוריות משימות המוגדרות בנספחים מסווגים; ו-(ה) פרמטרים לפיתוח מסלולי המראה ותשתיות עבור בנייה במימון חיל האוויר האמריקאי בבסיסים איטלקיים.

מחזורי התיקון של ההסדר הטכני לשנים 2006–2024 הרחיבו בהדרגה את תחום (ד) – קטגוריות של הודעה על משימה – כך שיכלול פעולות כלי טיס בלתי מאוישים (כטב”מים), שלא היו קיימים כקטגוריית משימה בשנת 1954 והפכו לפלטפורמת ה-ISR הדומיננטית מבחינה מבצעית בבסיס חיל האוויר הימי סיגונלה. סיגונלה – מפקד, פיקוד מתקני חיל הים – 2024. הרחבת קטגוריות המבצעיות של כטב”מים באמצעות תיקון להסדר הטכני במקום משא ומתן על אמנה חדשה מייצגת מנגנון משמעותי של שחיקת ריבונות: כל מחזור תיקון מרחיב את היקף המבצעי של הרשאת BIA קיימת מבלי להפעיל את הבדיקה הפרלמנטרית שנדרשה על ידי מסמך אמנה חדש. ביטחון: בינוני (דפוס התיקון מוסק מפרופילי מתקנים והגשות תקציב משרד ההגנה האיטלקי; טקסט התיקון המסווג אינו נגיש).

2.3 היסטוריית הסיווג ופערים בתיעוד

2.3.1 בקשת הסרת הסיווג האיטלקית משנת 2008 וסירובה האמריקאי: ניתוח כבלים (Wikileaks 08ROME1322_a)

המסמך הדיפלומטי 08ROME1322_a , ששודר משגרירות ארה”ב ברומא ביוני 2008 ושוחרר באמצעות ויקיליקס , מתעד בקשה רשמית של ממשל איטליה – שמקורה במשרד החוץ האיטלקי תחת שר החוץ פרנקו פרטיני – להסרת סיווג של טקסט ה-BIA המלא והנספחים הנלווים. הסירוב האמריקאי, שהועבר דרך ערוצי מחלקת המדינה ותועד במסמך, ציין שלושה נימוקים: (א) סיווג נספחי BIA ברמה המחייבת סקירה של מועצת הביטחון הלאומי לפני כל החלטה על הסרת סיווג; (ב) רגישות תפעולית מתמשכת של נתוני תשתית ספציפיים למתקן הכלולים בנספחים המסווגים; ו-(ג) קיומם של הון צד שלישי – בעיקר דרישות סיווג מוסדיות של נאט”ו – החורגות מעבר לסמכות הדו-צדדית של ארה”ב ואיטליה להסיר סיווג.

חשיבותו של המסמך חורגת מעבר לתוכנו התיעודי. פרסומו דרך ויקיליקס הוכיח כי משטר הסיווג עצמו היה נתון לסיכון חשיפה בלתי מורשית – בדיוק הפגיעות שתומכי הפרלמנט האיטלקי להסרת סיווג טענו כי המשך הסיווג אינו יעיל. המסמך מגלה כי פקידים דיפלומטיים איטלקיים לחצו על הסרת סיווג מאז לפחות 2006 , דבר המצביע על מאמץ ממשלתי מתמשך ולא על מחווה פוליטית מבודדת. הנימוק השלישי של סירוב ארה”ב – שוויון צד שלישי בנאט”ו – הוא משמעותי מבחינה אנליטית משום שהוא מצביע על כך שנספחי ה-BIA המסווגים מכילים סעיפים המשולבים במסמכי תכנון תשתיות של נאט”ו שהסרת סיווגם תדרוש הסכמה כלל-ברית, ולא רק הסכמה דו-צדדית. ביטחון: גבוה (תוכן המסמך נגיש ישירות דרך ארכיון ויקיליקס).

2.3.2 פרוטוקול חקירה פרלמנטרית: דיוני דלתות וסנאט

ועדת המודיעין הצבאי (BIA) ווועדת הסנאט של הרפובליקה (Senato della Repubblica Commissione Difesa) יצרו תיעוד חקירה פרלמנטרי נרחב הנוגע לתוכן ה-BIA ולהשלכות המבצעיות שלו. Atti Parlamentari – Camera dei Deputati – 2024. בין השנים 1994 ו-2024 , לפחות ארבעה עשר הליכי חקירה פרלמנטריים שונים עסקו בזכויות ההתבססות של ארה”ב באיטליה, והניבו עדויות מראשי מטות הגנה מכהנים ובעבר , שרי הגנה , מנהלי SISMI (מודיעין צבאי) ונציגי הוועדה הצבאית המשותפת . באופן מכריע, אף אחד מההליכים הללו לא קיבל גישה לטקסט המסווג של ה-BIA – עדויות אישרו בעקביות את קיומו של ההסכם ואת המבנה הכללי שלו, תוך סירוב לחשוף סעיפים מסווגים מטעמי סודיות מדינה על פי חוק 124/2007 Legge 3 augusto 2007, n. 124 – Parlamento Italiano – August 2007 .

החקירה הפרלמנטרית החושפת ביותר הייתה חקירת Camera משנת 2004 על רשת ההסגרות יוצאת הדופן של SISMI-CIA , שהניבה עדויות המאשרות כי פעילויות מבצעיות אמריקאיות ממתקנים איטלקיים התרחשו ללא הודעה מוקדמת של ממשלת איטליה במספר מקרים מתועדים – בסתירה ישירה לתמונה המבצעית שהציגה הרשות המבצעת לפרלמנט. COPASIR (הוועדה הפרלמנטרית לביטחון הרפובליקה), שהוקמה במסגרת חוק 124/2007 Legge 3 augusto 2007, n. 124 – Parlamento Italiano – August 2007 , ביקשה לאחר מכן גישה להוראות BIA מסווגות כחלק ממנדט הפיקוח המודיעיני שלה, אך נמנעה ממנה גישה לנספחים מבצעיים ספציפיים למתקנים בטענה שאלה נופלים תחת סודות מדינה של הרשות המבצעת ולא תחת סודות קהילת המודיעין הכפופים לפיקוח COPASIR. פער שיפוטי זה מייצג כשל מבני באחריותיות. אמון: גבוה (תיעוד פרלמנטרי מתועד; מניעת גישה ל-COPASIR אושרה באמצעות דוחות ועדה פומביים).

2.3.3 תקדימים שיפוטיים: פרשת Cermis והשלכותיה על הסמכות השיפוטית

אסון הרכבל בצ’רמיס ב-3 בפברואר 1998 – בו מטוס EA-6B Prowler של חיל הנחתים האמריקאי מבסיס חיל האוויר אוויאנו ניתק כבל גונדולה בצ’רמיס, טרנטינו , והרג את כל עשרים הנוסעים – יצר את הבדיקה השיפוטית המשמעותית ביותר של ארכיטקטורת השיפוט של BIA בהיסטוריה של ההסכם. בית הדין האיטלקי בטרנטו טען לסמכות שיפוט על ארבעת אנשי הצוות האמריקאי בגין הריגה ברשלנות על פי החוק הפלילי האיטלקי, תוך ציטוט סעיף VII(3) לחוק SOFA של נאט”ו , המספק סמכות שיפוט איטלקית על עבירות מחוץ לשירות. מערכת המשפט הצבאית של ארה”ב טענה לסמכות שיפוט מקבילה על פי סעיף VII(2) לחוק SOFA של נאט”ו בטענה שהטיסה הייתה משימת שירות רשמית, ובסופו של דבר ניצח והשפט את הצוות בפני בית דין צבאי אמריקאי במחנה לז’ן, צפון קרוליינה . בית הדין הצבאי זיכה את כל הנאשמים . הליכי בית דין צבאי, ארצות הברית נגד אשבי – משרד ההגנה האמריקאי – מרץ 1999 .

בית המשפט האיטלקי Corte di Cassazione פסק לאחר מכן בשנת 1999 כי לבתי המשפט האיטלקיים הייתה סמכות שיפוט תקפה במסגרת הוראות חוק השיפוט של נאט”ו (SOFA) , אך כי ההליכים הקודמים של בית המשפט הצבאי האמריקאי ביטלו את השיפוט האיטלקי במסגרת עקרונות הסיכון הכפול – פסיקה שחוקרי משפט איטלקיים, כולל מרקו פדרצי, תיארו כבלתי מספקת מבחינה חוקתית, בכך שקיבל את העובדת המוגמרת הפרוצדורלית של קביעת סמכות שיפוט אמריקאית מבלי לפסוק בשאלה המהותית האם הוראותיו המסווגות של חוק השיפוט האמריקאי העניקו לארה”ב זכויות שיפוט רחבות יותר מאשר קו הבסיס של חוק השיפוט של נאט”ו. פרשת Cermis יצרה תקדים בעל השלכות מתמשכות: בסכסוכי שיפוט הנובעים מפעילות מבצעית אמריקאית מאדמת איטליה, מערכת המשפט הצבאית האמריקאית תטען לסמכות שיפוט ראשונית גם עבור אירועים בעלי השלכות אזרחיות חמורות, ובתי המשפט האיטלקיים ידחו בסופו של דבר – מה שיביא לתוצאות שדעת הקהל האיטלקית תיארה בעקביות כלא צודקת מיסודה. אמון: גבוה (התיק השיפוטי מתועד בהרחבה באמצעות הליכים בבתי משפט איטלקיים ואמריקאיים).

2.4 ניתוח ממשק חוקתי

2.4.1 סעיף 11: דחיית המלחמה ככלי מדיניות

סעיף 11 לחוקת הרפובליקה האיטלקית Costituzione della Repubblica Italiana – Parlamento Italiano – ינואר 1948 מכיל מתח דקדוקי בעל משמעות משפטית עמוקה. המשפט הראשון שלו – “איטליה דוחה מלחמה ככלי לפגיעה בחירותם של עמים אחרים וכאמצעי לפתרון מחלוקות בינלאומיות”) – משתמש במונח “ripudia” (דוחה) ולא במונח “proibisce” (אוסר) או “vieta” (אוסר), הבחנה שחוקרי חוקה ניצלו כדי לטעון שסעיף 11 אינו מהווה איסור מוחלט על השתתפות איטלקית בפעולות צבאיות, אלא אוריינטציה נורמטיבית המחייבת הערכה פרטנית של האם מעורבות צבאית ספציפית מהווה “פגיעה בחירותם של עמים אחרים”.

תחת מסגרת פרשנית זו, השתתפות איטליה במבצע “כוח בעלות הברית” (1999) , “מבצע מגן מאוחד” (2011) ובמשימת התמיכה הנחושה באפגניסטן אופיינה כתואמת את סעיף 11 בטענה שפעולות אלו אושרו על ידי החלטות נאט”ו או מועצת הביטחון של האו”ם ולכן לא היוו פעולה התקפית חד-צדדית של איטלקיה. עם זאת, אותה מסגרת פרשנית יוצרת חשיפה משמעותית לסעיף 11 עבור השתתפות טריטוריאלית איטלקית בפעולות נגד איראן או מדינות אחרות שאין להן אישור ממועצת הביטחון של האו”ם – בדיוק התרחיש שתואר בסעיף 3. ביטחון: גבוה (טקסט חוקתי ופרשנות אקדמית מתועדים).

2.4.2 סעיף 52: סמכויות הגנה פרלמנטריות

סעיף 52 קובע את הגנת המולדת כ”חובה קדושה” של האזרחים – ניסוח המשלב דרישת לגיטימציה דמוקרטית רפובליקנית בתוך ארכיטקטורת ההגנה החוקתית. בית המשפט לערעורים פירש את סעיף 52 בשילוב עם סעיפים 78 ו-80 כמחייב כי התחייבויות צבאיות של הרפובליקה האיטלקית ינבעו מקבלת החלטות בעלות אחריות דמוקרטית – אם כי פרשנות זו לא תורגמה לסף אישור פרלמנטרי ספציפי לפעולות מעבר לים פרט להכרזת מלחמה רשמית. הפער בין דרישת הלגיטימציה הדמוקרטית של סעיף 52 לבין המציאות המעשית של הסדרי הסכמה מבצעת הוא קו השבר החוקתי שניתן להשתמש בו כדי לטפל בהפניה עתידית לבית המשפט החוקתי. ביטחון: גבוה .

2.4.3 סעיף 78: הכרזת מלחמה – ניתוח סף

סעיף 78 מעניק לבתי הפרלמנט את הסמכות להכריז על מצב מלחמה (“stato di guerra”) – הוראה שסף תחולתה מעולם לא נבחן אל מול מציאות הקרבות הצבאיים של איטליה לאחר 1948. הדוקטרינה החוקתית האיטלקית, כפי שפותחה על ידי קורטה קוסטיצונאלה ופרשנים אקדמיים, ביניהם ליביו פאלאדין ופאולו ברילה , מבחינה בין “guerra” (מלחמה במובן הפורמלי של המשפט הבינלאומי) לבין “operazioni militari” (פעולות צבאיות) מלבד מלחמה, כאשר רק הראשונה מפעילה את דרישת האישור הפרלמנטרית של סעיף 78. הבחנה זו אפשרה למנהלים איטלקיים עוקבים לאפיין פעולות צבאיות של הברית – כולל פעולות קרביות באוויאנו ב -1999 – כ”פעולות צבאיות” ולא כ”מלחמה”, ובכך לעקוף את דרישות האישור של סעיף 78. הקיימות החוקתית של הבחנה זו מעולם לא נידונה על ידי קורטה קוסטיצונאלה , המייצגת את השאלה החוקתית המשמעותית ביותר שלא נפתרה בארכיטקטורת ההגנה האיטלקית. ביטחון: גבוה (דוקטרינה חוקתית תועדה; פער בפסיקה שיפוטי אושר).

2.4.4 סעיף 80: אשרור אמנה – הסכמה מבצעת לעומת סמכות חקיקתית

סעיף 80 דורש אישור פרלמנטרי לאמנות בעלות “אופי פוליטי” – קטגוריה הכוללת באופן חד משמעי את אמנת ה- BIA וההסדר הטכני לפי כל הגדרה קונבנציונלית. המנגנון שבאמצעותו הסכמי 1954 נמנעו מאשרור פרלמנטרי לפי סעיף 80 כלל את אפיונן כ- “accordi amministrativi” (הסכמים מנהליים) המיישמים את אמנת צפון האוקיינוס ​​האטלנטי שכבר אושררה , ולא כאמנות פוליטיות עצמאיות. אפיון זה היה שנוי במחלוקת מבחינה משפטית בשנת 1954 ונשאר כך גם היום: חוקרי משפט בינלאומי איטלקיים, כולל ברונו קונפורטי, טענו בחיבורו הסמכותי Diritto Internazionale כי הסכמים היוצרים זכויות בסיס חדשות, סמכויות מבצעיות והסדרי שיפוט אינם ניתנים לאפיון סביר כיישום מנהלי בלבד של אמנת נאט”ו ולכן נדרש אישור לפי סעיף 80 Diritto Internazionale – Editoriale Scientifica – 2022 .

התוצאה המעשית של הימנעות מאשרור סעיף 80 היא שה-BIA וההסדר הטכני מעולם לא היו נתונים לבדיקה ציבורית מלאה כנדרש על ידי אשרור פרלמנטרי – מה שמחזק את פער האחריות הדמוקרטית של משטר הסיווג. כל ממשלה איטלקית עתידית שתבקש לערער על המעמד המשפטי של ה-BIA עלולה ליזום הפניה ל- Corte Costituzionale בשאלה האם ההסכמים משנת 1954 דרשו אישור סעיף 80, עם השלכות פוטנציאליות טרנספורמטיביות על היחסים הדו-צדדיים. אמון: גבוה .

2.5 התפתחות המסגרת המשפטית לאחר 1954

2.5.1 הסכם SOFA של נאט”ו (1951) וחקיקת יישום איטלקית

הסכם מעמד הכוחות של נאט”ו מיום 19 ביוני 1951, הסכם בין הצדדים לאמנה הצפון אטלנטית בנוגע למעמד כוחותיהם – נאט”ו – יוני 1951, אושרר על ידי איטליה באמצעות חוק מס’ 1335 מיום 30 בנובמבר 1955 , חוקק ב-30 בנובמבר 1955, מס’ 1335 – הפרלמנט האיטלקי – נובמבר 1955 , הקובע את המסגרת השיפוטית והמנהלית הבסיסית המסדירה את כוחות ארה”ב באיטליה. חקיקת היישום שילבה בחוק הפנימי האיטלקי את הוראות השיפוט של סעיף VII להסכם השיפוט, הליכי תביעות נזקי רכוש בסעיף VIII, ופטורים ממכס ומסים בסעיף IX. באופן קריטי, חקיקת היישום לא התייחסה לשאלת זכויות ההצבה או אישורי המשימה – אלה נותרו כפופים למסגרת ה-BIA המסווגת מחוץ לביקורת פרלמנטרית.

2.5.2 מזכר ההבנות של “הסכם של” משנת 1995: פרוטוקולי הודעה ונספח 5

מזכר ההבנות משנת 1995 – המכונה בעדויות הפרלמנט האיטלקי “הסכם המעטפת” בשל תפקידו לספק מבנה חיצוני רשמי המסתיר פרטים מבצעיים מסווגים – עדכן את פרוטוקולי ההודעה של ה-BIA וקבע הוראות בנוגע ליחסי פיקוד בנספח 5 חדש . סעיף VI(3) של מזכר ההבנות, ששוחזר מעדויות בפני הוועדה להגנה ודוחות שנתיים של COPASIR שפורסמו בין השנים 2007 ו-2023 (Relazione annuale COPASIR – COPASIR – 2023 ) , הציג סעיף המחייב את ארה”ב “להודיע ​​מראש” לממשלת איטליה על “פעילויות משמעותיות” ממתקנים איטלקיים. דרישת הודעה זו – גם אם נוסחה חלשה – ייצגה את ההכרה הנוסחת הרשמית הראשונה מאז 1954 כי פעולות ארה”ב מאדמת איטליה דורשות צורה כלשהי של מודעות ממשלתית איטלקית, גם אם לא הסכמה.

הוראות יחסי הפיקוד בנספח 5 קבעו את הוועדה הצבאית המשותפת (JMC) כמנגנון התיאום הדו-צדדי לעניינים מבצעיים – ובכך הקימה ערוץ מוסדי קבוע שדרכו נציגי צבא ארה”ב ואיטליה מנהלים את הממשק המבצעי היומיומי מתחת לסף ההרשאה הפוליטי. ה-JMC נפגשת באופן קבוע ברומא ובמתקנים מרכזיים, כאשר הרישומים נשמרים בצורה מסווגת. קיומה ותפקידה הכללי מאושרים באמצעות התיעוד הארגוני של משרד ההגנה האיטלקי , Ministero della Difesa – Ministero della Difesa – 2024 .

2.5.3 דפוסי תיקון הסדרים טכניים: 2006–2024

מחזורי התיקון להסדר הטכני בין השנים 2006 ו-2024 הרחיבו בהדרגה את היקף הפעילות האווירית של ארה”ב ממתקנים איטלקיים באמצעות סדרה של תיקונים מנהליים שלא דרשו אישור פרלמנטרי חדש. מנגנון הסקירה הדו-שנתי – שהוקם בתיקון 2006 – יצר שבעה מחזורי תיקון עד 2024 , שכל אחד מהם הרחיב בהדרגה את הפרמטרים המבצעיים של כטב”מים, קטגוריות משימות ISR ופעילויות תקשורת סמוכים לסייבר. דיונים בוועדת ההגנה של הסנאט האיטלקי בשנים 2018 ו -2022 הניבו עדויות מקצינים מכהנים בוועדת ההגנה של הסנאט האיטלקית המאשרים כי היקף התיקון הורחב מעבר למסגרת הפעולות האוויריות המקורית וכלל מערכות אלקטרוניות קרקעיות ותיאום נכסי חלל . אמון: בינוני (עדות אושרה; נוסחי תיקון מסווגים אינם נגישים).

2.5.4 ניתוח SOFA השוואתי: גרמניה, בריטניה-ארה”ב, יפן-ארה”ב

אומת המארחת	כלי ראשי	הסמכה פרלמנטרית	מנגנון הסכמה	הוראות דומיין מתפתחות	היסטוריית המשא ומתן מחדש
אִיטַלִיָה	BIA (1954), נאט”ו SOFA	חלקי / שנוי במחלוקת	הודעה למנהלים (מזכר הבנות משנת 1995)	שום דבר מפורש	אין משא ומתן מחודש מלא מאז 1954
גֶרמָנִיָה	הסכם משלים (1959), SOFA של נאט”ו	אשרור מלא של הבונדסטאג	הסכמה גרמנית מחייבת לתשתיות חדשות	חלקי (תיקונים משנת 2021)	מספר רב של שינויים (1971, 1993, 2021)
בְּרִיטַנִיָה	הסכם SOFA בין בריטניה לארה”ב (1951 + דו-צדדי)	פַּרלָמֶנטָרִי	פרוטוקול הסכמה הדדית	סעיפי סייבר נוספו בשנת 2016	מתוקן לאחר המלחמה הקרה 1995
יַפָּן	SOFA בין ארה”ב ליפן (1960) + פרוטוקול מוסכם	אשרור דיאטה	דרישת התייעצות עם פרוטוקול מוסכם	תיאום חלל נוסף ב-2023	הרחבה הדרגתית באמצעות פרוטוקול מוסכם

השוואה זו מגלה כי מסגרת ה-BIA של איטליה היא הפחות אחראית מבחינה פרלמנטרית, הפחות נושאת במשא ומתן מחדש באופן פורמלי, והכי מיושנת מבחינה הגדרתית מבין ארבעת הסדרי הבסיס הדו-צדדיים העיקריים של ארה”ב בדמוקרטיות בעלות הברית. ההסכם המשלים של גרמניה משנת 1959 , Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut – Bundesregierung – אוגוסט 1959 , שאושרר באמצעות תהליך חקיקה מלא של הבונדסטאג , מספק דרישות הסכמה מפורשות של גרמניה לתשתיות חדשות – מנגנון שימור ריבונות שנעדר לחלוטין מהמסגרת האיטלקית. ההרחבה ההדרגתית של הסכם ה-SOFA בין ארה”ב ליפן על ידי יפן באמצעות פרוטוקול מוסכם של חוזה לשיתוף פעולה הדדי וביטחון בין ארצות הברית ליפן – משרד החוץ של יפן – ינואר 1960 מדגימה כי ניתן לשפר בהדרגה את ריבונותה של המדינה המארחת במסגרת מסגרות אמנות קיימות מבלי לדרוש משא ומתן מחדש מלא – מודל החל ישירות על תהליך הסקירה התקופתי של הסדר הטכני של איטליה . התוספות להוראות הסייבר בין בריטניה לארה”ב בשנת 2016 מדגימות כי עדכונים הגדרות בתחומים מתפתחים ניתנים להשגה במסגרת מסגרות דו-צדדיות קיימות – מה שמקים את התקדים שאיטליה יכולה לחפש במחזור הסקירה הבא שלה של הסדר הטכני . ביטחון: גבוה (טקסטים ראשוניים של אמנות נגישים עבור כל ארבעת המקרים המשווים).

מסגרת יחסי ההגנה בין איטליה לארצות הברית (BIA והסדר טכני) – איטליה/נאט”ו בהקשר, אירופה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
הקשר אסטרטגי (משא ומתן 1954)	מלחמת קוריאה (1950–1953) הפכה את נאט”ו לברית מבצעית • מותו של סטלין (5 במרץ 1953) הגביר את אי הוודאות במדיניות הסובייטית • איטליה אשררה את נאט”ו ב-4 באפריל 1949 • איחוד חוקתי איטליה במקביל הטיל אילוצים פרלמנטריים
המסגרת החוקתית האיטלקית	החוקה אומצה ב-27 בדצמבר 1947; בתוקף ב-1 בינואר 1948 • סעיף 11: דוחה מלחמה אך מתיר הגבלות ריבונות למען שלום • סעיף 52: חובת הגנה, כוחות מזוינים דמוקרטיים • סעיף 78: הפרלמנט מכריז מלחמה • סעיף 80: נדרש אישור פרלמנטרי להסכמים פוליטיים
דמויות חוקתיות מרכזיות	Piero Calamandrei • Meuccio Ruini • Aldo Moro
אילוץ פוליטי פנימי	המפלגה הקומוניסטית האיטלקית (PCI) ~22.6% מהקולות בבחירות 1953 • התנגדות עזה לבסיס נאט”ו • סיכון לחשיפה פרלמנטרית
דרישות המשא ומתן של ארה”ב (1954)	גישה מובטחת למתקנים ללא אישור פרטני מצד איטליה • חופש להרחיב את התשתיות באמצעות MILCON • סודיות תפעולית ללא הודעה מוקדמת מתחת לרמת ראש הממשלה • עליונות שיפוטית מורחבת על פני אנשי צוות אמריקאים
יעדי המשא ומתן האיטלקיים	שמירה על ריבונות סמלית על מתקנים • הכללת סעיף “הסכם עם ממשלת איטליה” • פרוטוקול הודעה חלש עבור פעולות משמעותיות • סמכות שיפוט איטלקית על עבירות מחוץ לתפקיד
תוצאה נובעת של המשא ומתן	דרישות המבצעיות של ארה”ב מולאו במידה רבה • הריבונות האיטלקית נשמרה רשמית באמצעות מנגנוני שפה
הסכמים השוואתיים	הסכמי פריז (גרמניה המערבית, 23 באוקטובר 1954) • הסכם סיוע הדדי בהגנה (יפן, 8 במרץ 1954)
חתימת הסדר טכני	נחתם ב-30 ביוני 1954 (קודם ל-BIA באוקטובר 1954)
מנהלי סיווג	ביטחון מבצעי (גבוה) • ניהול פוליטי פנימי (גבוה) • עקיפה חוקתית (בינונית-גבוהה) • אמינות הברית (בינונית) • גמישות במשא ומתן עתידי (בינונית)
מסגרת סעיף 2 של BIA	מסגרת הרשאה כפולה: • אישור מנדט נאט”ו • אישור הסכם דו-צדדי
היקף הרשאת נאט”ו	מבוסס על אמנת צפון אטלנטיקה (סעיפים 5, 3, 4) • הורחב על ידי הקונספט האסטרטגי של נאט”ו 2022 לסייבר, חלל, אקלים וחוסן תשתיות
עמימות בסעיף הרשאה דו-צדדי	“הסכם עם ממשלת איטליה” לא מוגדר (ראש ממשלה / נשיא / מועצה / פרלמנט)
פרקטיקה ניהולית	הסכמת ראש הממשלה דרך ערוצים דיפלומטיים • עוקפת את תפקידם הפורמלי של הפרלמנט והנשיא
תחרות פרלמנטרית	סכסוכים שתועדו בין השנים 1994–2023 (קוסובו 1999 • עיראק 2003 • לוב 2011)
מעמד בית המשפט החוקתי	אין פסיקה סופית לגבי חוקיות הסכמת ההנהלה
תחומים תפעוליים של הסדר טכני	גישה למרחב האווירי • תיאום תנועה אווירית • פרוטוקולי נחיתת חירום • הודעות משימה • פיתוח תשתיות
הרחבת כטב”ם	נוסף באמצעות תיקונים 2006–2024 • פעולות ISR מרכזיות בסיגונלה
השפעת הריבונות	הרחבה הדרגתית באמצעות תיקונים ללא ביקורת פרלמנטרית
בקשת ביטול סיווג (2008)	בקשה איטלקית בהובלת פרנקו פרטיני • סירוב אמריקאי בטענה לסיווג המועצה לביטחון לאומי, רגישות מבצעית, שוויון צד שלישי בנאט”ו
כבל ויקיליקס	08ROME1322_a מאשר את הדחיפה האיטלקית המתמשכת לביטול סיווג מאז 2006
תיעוד חקירה פרלמנטרית	14+ חקירות (1994–2024) • אין גישה לטקסט מסווג של BIA • סודיות מדינה לפי חוק 124/2007
מגבלות פיקוח על COPASIR	גישה נמנעה לנספחים מבצעיים (מסווגים כסודות מדינה ביצועיים)
מקרה משפטי מרכזי	אסון צ’רמיס (3 בפברואר 1998) • 20 הרוגים • זיכוי מבית משפט צבאי אמריקאי • בתי המשפט באיטליה נדחו תחת סיכון כפול
תוצאה שיפוטית	ארה”ב טוענת לסמכות שיפוט ראשונית בתיקים מבצעיים • בתי המשפט האיטלקיים דוחים בסופו של דבר
סעיף 11 פרשנות	“דוחה” מלחמה (לא איסור מוחלט) • מאפשר פעולות שאושרו על ידי נאט”ו/או”ם
סעיף 52 פרשנות	דורש לגיטימציה דמוקרטית להתחייבויות צבאיות
סעיף 78 פרשנות	חל רק על “מלחמה” רשמית • לא חל על “פעולות צבאיות”
סעיף 80 סוגיה משפטית	BIA סווג כ”accordi amministrativi” כדי להימנע מאישור פרלמנטרי • שנוי במחלוקת משפטית
משרה במלגה משפטית	ברונו קונפורטי: הסכמים חורגים מהיקף אדמיניסטרטיבי ומחייבים אישור לפי סעיף 80
שילוב SOFA של נאט”ו	אמנת נאט”ו SOFA (1951) שאושררה באמצעות חוק מס’ 1335 (30 בנובמבר 1955) • מסדירה את סמכות השיפוט, תביעות ופטורים ממס
פער סמכות הבסיס	זכויות ביסוס כפופות אך ורק ל-BIA מסווג, ולא ל-SOFA
הסכם של 1995	הוצג סעיף הודעה של “הודעה מראש” • נוצר מבנה פיקוד בנספח 5
הוועדה הצבאית המשותפת (JMC)	גוף תיאום מבצעי דו-צדדי • נפגש באופן קבוע • רשומות מסווגות
מחזורי תיקונים (2006–2024)	שבעה מחזורים • פעילויות מורחבות של רחפנים, טילים אינטליגנטיים (ISR) ופעילויות סייבר-סמוכות
עדות הסנאט (2018, 2022)	התרחבות למערכות אלקטרוניות קרקעיות ותיאום חלל
מסגרת השוואתית – איטליה	תפקיד פרלמנטרי חלקי/שנוי במחלוקת • הודעה למנהל • ללא משא ומתן מחודש מלא מאז 1954
מסגרת השוואתית – גרמניה	הסכם משלים משנת 1959 • אשרור מלא של הבונדסטאג • הסכמה מחייבת לתשתיות
מסגרת השוואתית – בריטניה	פיקוח פרלמנטרי • פרוטוקול הסכמה הדדית • סעיפי סייבר נוספו ב-2016
מסגרת השוואתית – יפן	1960 SOFA + פרוטוקול מוסכם • אשרור דיאטה • עדכונים הדרגתיים כולל מרחב (2023)
הערכה מבנית	מסגרת איטליה: הכי פחות אחראית, הכי פחות מעודכנת, הכי מסתמכת על מנגנונים מסווגים
סטטוס משא ומתן מחדש	אין משא ומתן מחודש מלא מאז 1954
כיסוי דומיינים מתפתח	אין מפורש ב-BIA המקורי • נוסף בהדרגה באמצעות תיקונים
טביעת רגל אנרגטית לאומית	[נתונים אינם זמינים]

חלק ג’ – סעיף 2: תשתית ופיקוד פורנזי – מטריצת התקנה, ארכיטקטורת ריבונות כפולת מפתחות, תשתית מודיעין, פרוטוקולי שיתוף נשק גרעיני, ודרכי הסלמה פיקודית ברחבי המעמד הצבאי של ארה”ב שבסיסו באיטליה, 2026

3.1 מטריצת התקנה: מעמד משפטי, פרופיל משימה ומדדי ריבונות

3.1.1 תחנת האוויר הימית סיגונלה: מרכז ISR ים תיכוני ומרכז הקרנת כוח

תחנת האוויר הימית סיגונלה , הממוקמת בפיאנה די קטניה במזרח סיציליה , בקו קו 37°24’N 14°55’E , פועלת כמתקן האמריקאי הקריטי ביותר מבחינה אסטרטגית באגן הים התיכון , וככל הנראה המתקן האווירי הימי האמריקאי המשמעותי ביותר מבחינה מבצעית בזירה האירופית בשנת 2026. הסטטוס המשפטי הרשמי של המתקן נובע מארכיטקטורה רב-שכבתית של כלי בסיס: הסכם התשתית הבסיסית הכולל (1954) , הסכם נאט”ו SOFA (1951) כפי שיושם על ידי חוק איטלקי מס’ 1335/1955 Legge 30 novembre 1955, n. 1335 – Parlamento Italiano – November 1955 , פרוטוקול בסיס ייעודי ספציפי למתקן המסווג ברמת הביטחון הלאומי, וההסדר הטכני לכוחות האוויר המסדיר פעולות אוויריות מהמתקן. המתקן משתרע על פני שני אזורי תפעול נפרדים: NAS I (סיגונלה מיין) , המארח את קומפלקס המסלולים הראשי, מתקני תחזוקה לתעופה ותשתית תמיכה לצי, ו- NAS II (סיגונלה נספח) , כ -3 קילומטרים צפונית-מזרחית, המאכלס אחסון תחמושת, מתקני ניצול קרקעיים של ISR ותשתית תקשורת מסווגת. תחנת חיל הים סיגונלה – מפקד, פיקוד מתקני חיל הים – 2024 .

פרופיל המשימה של המתקן עבר שינוי מהותי מאז ייעודו המקורי בשנת 1954 כבסיס סיור תעופה ימי. סיגונלה העכשווית פועלת כמרכז רב-תחומי הכולל: פעולות סיור ימי ולוחמה נגד צוללות מדגם P-8A פוסידון המספקות כיסוי ברחבי הגישות לים התיכון , האדריאטי , הים השחור וים סוף ; פעולות ISR בלתי מאוישות מדגם MQ-9 Reaper ו- RQ-4B Global Hawk המרחיבות את הכיסוי מהסהל ועד לגישות לים הלבנט ולמפרץ הפרסי ; תמיכה לוגיסטית ואישית באזור הפעולה של הצי השישי של ארה”ב ; וצומת תיאום פעולות חלל מסווג המקושר לארכיטקטורת תקשורת הלוויינים MUOS בניסמי . תקציב הבנייה הצבאית של משרד ההגנה לשנת הכספים 2025 מתעד 47.3 מיליון דולר במימון MILCON שהוקצו לשיפור התשתית בסיגונלה. תקציב תוכנית הבנייה הצבאית – משרד ההגנה האמריקאי – מרץ 2024 , הכולל הרחבת האנגר, ריצוף מחדש של מסלולי המראה ושדרוגי מתקנים מסווגים שמטרתם הספציפית הוסרה בהגשת התקציב הציבורי – בהתאם לדפוס של פיתוח תשתיות מסווגות הנשלטות על ידי נספחים מסווגים שזוהה בניתוח המסגרת של BIA .

מימד הריבונות בסיגונלה מציג דוגמה מובהקת למורכבות התפעולית של מודל המפתח הכפול . המתקן פועל תחת ריבונות טריטוריאלית איטלקית סמלית – הקרקע היא שטח איטלקי, והאווירונאוטיקה הצבאית מחזיקה יחידה משותפת של חיל האוויר האיטלקי ב- NAS I – אך הפיקוד המבצעי של ארה”ב מפעיל סמכות מקיפה על פעולות טיסות, ניהול המרחב האווירי, גישת כוח אדם ותכנון משימות מבלי לדרוש אישור איטלקי עבור קטגוריות משימות בודדות. מנגנון הוועדה הצבאית המשותפת מנהל את התיאום היומיומי בין פיקוד חיל הים האמריקאי לרשויות הצבא האיטלקיות, אך דיוני הוועדה הצבאית המשותפת מסווגים והחלטותיה אינן כפופות לפיקוח פרלמנטרי. ביטחון: גבוה (קיומו של המתקן, פרופיל המשימה והקצאת התקציב אושרו באמצעות מקורות ראשוניים של משרד ההגנה; פרטים מבצעיים מסווגים משוערים).

3.1.2 מחנה דארבי: ציוד, תחמושת וארכיטקטורה לוגיסטית מוצבים מראש

מחנה דארבי , הממוקם בין פיזה לליבורנו בחוף הטירני של טוסקנה , מהווה את מתקן ההצבה והלוגיסטיקה הגדול ביותר של צבא ארה”ב באירופה ואת הנכס היבשתי המשמעותי ביותר בשטח הצבאי האמריקאי של איטליה מנקודת מבט של קיימות לוחמתית. המתקן משתרע על פני כ -6,500 דונם של שטח יער אורנים בטומבולו ופועל תחת ייעוד משפטי כפול: זהו בו זמנית אזור אימונים צבאי איטלקי המנוהל על ידי ה- Esercito Italiano ומתקן לוגיסטי של צבא ארה”ב הפועל במסגרת BIA “ חיל המצב של צבא ארה”ב איטליה – צבא ארה”ב – 2024″ . ייעוד כפול זה מייצר ארכיטקטורת ריבונות מורכבת מבחינה משפטית שבה הסמכות הטריטוריאלית האיטלקית וסמכות המבצעית של ארה”ב מתקיימות יחד ללא היררכיה מוגדרת של עדיפויות לתרחישים שבהם שתי הרשויות מתנגשות.

מלאי המיקום המקדים של המתקן – שסומן רשמית כ- Army Prepositioned Stocks-2 (APS-2) תחת דוקטרינת הלוגיסטיקה של צבא ארה”ב – כולל ציוד ותחמושת בשווי מוערך של 2.1 מיליארד דולר נכון לתוכנית Army Prepositioned Stocks – צבא ארה”ב – 2024 , אם כי ההרכב והערך המדויקים של APS-2 במחנה דארבי מסווגים באופן ספציפי בתוך נתון התוכנית הרחב יותר. הגשות תקציב ציבוריות של משרד ההגנה האמריקאי מאשרות כי מחנה דארבי מכיל: כלי רכב משוריינים זחל”כים, כולל טנקי קרב ראשיים M1A2 Abrams ורכבי קרב חיל רגלים M2A3 Bradley ; מחסן תחמושת משמעותי עם קטגוריות תחמושת הנעות בין נשק קל ועד תחמושת מונחת מדויקת ותחמושת אווירית; ומלאי קיבול המספיק כדי לצייד צוות לחימה חטיבתי לפעולות לחימה ראשוניות. הגשת הבנייה הצבאית לשנת הכספים 2025 הקצתה 23.8 מיליון דולר לתשתית מחנה דארבי , במיוחד עבור מודרניזציה של אחסון תחמושת ושדרוג מתקני תחזוקת רכבים. תקציב תוכנית הבנייה הצבאית – משרד ההגנה האמריקאי – מרץ 2024 .

ההשלכה הריבונית של פונקציית ההצבה מראש של מחנה דארבי היא חריפה בתרחישי סכסוך. פרוטוקולי שחרור ציוד שהוצב מראש – ההליכים המסדירים כיצד ומתי מועברים מלאי APS-2 מאחסון לשימוש מבצעי – מסווגים בנספחי BIA ובמסגרת מזכר ההבנות משנת 1995. עדות פרלמנטרית בפני ועדת ההגנה אישרה כי שחרור מראש דורש הודעה מהממשלה האיטלקית, אך הסף הספציפי להודעה – בין אם בנקודת הנפקת צו העברה, תחילת תנועת ציוד או שימוש מבצעי – מוגדר בנספחים מסווגים Atti Commissione Difesa Senato – Senato della Repubblica – 2022. בתרחיש סכסוך מהיר הדורש שחרור מיידי של APS-2, הפער הזמני בין הודעה לדרישה מבצעית עלול לבטל למעשה כל סקירה משמעותית של הממשלה האיטלקית. ביטחון: בינוני-גבוה (התקנה ותוכנית אושרו; פרטי פרוטוקול השחרור מוסקים מעדויות פרלמנטריות ודפוסי תקציב).

3.1.3 בסיס חיל האוויר אוויאנו: תנוחת כנפי קרב ואחסון גרעיני

בסיס חיל האוויר אוויאנו , הממוקם באזור פריולי-ונציה ג’וליה בצפון מזרח איטליה למרגלות הרי האלפים הדולומיטים , מארח את כנף הקרב ה-31 – כנף הקרב היחידה של חיל האוויר האמריקאי המוצבת באופן קבוע בדרום אירופה – ומהווה את אתר אחסון הגרעין המצוטט בתדירות הגבוהה ביותר בתיעוד פומבי של נאט”ו בנוגע להסדר שיתוף הגרעין האירופי . כנף הקרב ה-31 – כוחות האוויר האמריקאיים באירופה – 2024. כנף הקרב ה -31 מפעילה שתי טייסות של מטוסי קרב רב-תכליתיים מדגם F-16CM/CJ – טייסת הקרב ה-510 (“Buzzards”) וטייסת הקרב ה-555 (“Triple Nickel”) – עם מלאי מטוסים ראשוני מורשה כולל של כ -48 מטוסי F-16 , המספקים לפיקוד האירופי של ארה”ב (USEUCOM) עליונות אווירית טקטית, סיוע אווירי קרוב, דיכוי הגנות אוויריות של האויב ( SEAD ) ויכולת אספקה ​​גרעינית בזירה האירופית. כוחות האוויר האמריקאיים באירופה – חיל האוויר האמריקאי – 2024 .

הממד הגרעיני של הפרופיל של Aviano מצדיק תשומת לב אנליטית ספציפית. Aviano הוא אחד משישה אתרי אחסון גרעיני באירופה שהוגדרו על ידי נאט”ו במסגרת הסכם שיתוף פצצת הכבידה הגרעינית B61 , לצד בוכל ( גרמניה ), קליין ברוגל ( בלגיה ), וולקל ( הולנד ), אינצ’ירליק ( טורקיה ) וגדדי ( איטליה ) . שיתוף נשק גרעיני של נאט”ו – נאט”ו – 2023. גרסת ה- B61-12 – פצצת הכבידה המודרנית הנפרסת כעת באתרי אחסון אירופיים במסגרת תוכנית הארכת החיים B61-12 – מחליפה את גרסאות ה-B61-3 וה- B61-4 המסורתיות שאוחסנו בעבר באוויאנו , כאשר המעבר הושלם באופן מהותי נכון לשנת 2024 על פי רישומי תוכנית המנהל הלאומי לביטחון גרעיני של משרד האנרגיה האמריקאי, תוכנית הארכת החיים B61-12 – המנהל הלאומי לביטחון גרעיני – 2024 . ה- B61-12 מציג מערכת הנחיה לזנב שהופכת את הנשק מפצצה הנפילה חופשית לתחמושת מונחית מדויקת, מה שמפחית משמעותית את הסבירה של שגיאת המעגל ומאפשר שימוש מגבהים גבוהים יותר – שינויים בעלי השלכות אסטרטגיות משמעותיות על חישוב ההרתעה.

ארכיטקטורת הריבונות של המתקן כוללת ביטוי חד במיוחד של מודל המפתח הכפול : הריבונות הטריטוריאלית של איטליה מקיפה את היקף בסיס האוויר, בעוד שכספות מערכת אחסון ואבטחת הנשק האמריקאית (WS3) – מערכות אחסון תת-קרקעיות המכילות את כלי הנשק B61-12 – ממוקמות בתוך ההיקף אך תחת משמורת פיזית ושליטה ביטחונית בלעדית של ארה”ב. לאנשי צוות איטלקיים אין גישה לכספות WS3 , וסמכות ממשלתית איטליה על כלי הנשק עצמם מופעלת אך ורק באמצעות מנגנון שחרור המפתח הכפול ולא באמצעות משמורת פיזית או בקרת תשתית. ביטחון: גבוה (אחסון גרעיני באוויאנו אושר באמצעות תיעוד רשמי של נאט”ו ורישומי תוכנית NNSA; פרטים ספציפיים לכספת נגזרו מתיאורי מערכת WS3 הזמינים לציבור).

3.1.4 פעילות תמיכה ימית גאטה: פיקוד הצי השישי והשליטה הימית בים התיכון

פעילות התמיכה הימית גאטה , הממוקמת בחוף הטירני של לאציו, כ -130 קילומטרים דרומית לרומא , משמשת כנמל הבית של הצי השישי של ארה”ב ושל ספינת הדגל USS Mount Whitney (LCC-20) , ומספקת לכוחות הצי האמריקאיים את בסיס הפיקוד האירופי-אפריקה שלו בים התיכון . פעילות התמיכה הימית גאטה – מפקד, פיקוד מתקני חיל הים – 2024. הסטטוס המשפטי של המתקן שונה מזה של סיגונלה ואוויאנו בהיבט מבצעי משמעותי אחד: NSA גאטה פועלת בעיקר כמתקן בית עבור כלי שיט של חיל הים האמריקאי ולא כמתקן אווירי מבצעי יבשתי, כלומר שאלת הריבונות העיקרית נוגעת לגישה לנמלים ולשירותי כלי שיט ולא למרחב האווירי ולהיתרי משימות. ריבונות הנמלים האיטלקית על גאטה נשמרת בצורה ברורה יותר מריבונות המרחב האווירי האיטלקית על סיגונלה – רשויות הנמלים האיטלקיות שומרות על מעורבות יומיומית רבה יותר עם המתקן מאשר עמיתיהן במתקנים האוויריים – אך הפיקוד המבצעי של ארה”ב על כלי השיט ומשימותיהם הושלם.

סמכות הפיקוד של הצי השישי מקיפה את כל כוחות הצי האמריקאי באזור הפעולה של כוחות הצי האמריקאי אירופה-אפריקה , המשתרע מהאזור הארקטי ועד אנטארקטיקה ומהחוף המזרחי של ארה”ב ועד המזרח התיכון . כוחות הצי האמריקאי אירופה-אפריקה / הצי השישי של ארה”ב – צי ארה”ב – 2024. רוחב פיקוד זה פירושו ש- NSA גאטה מתפקדת כמרכז העצבים לפעולות ימיות המשתרעות הרבה מעבר לאגן הים התיכון – פעולות שעשויות ליפול או לא ליפול במסגרת מסלול המנדט של נאט”ו לפי סעיף 2 לחוק המלחמה של ארצות הברית , ולכן עשויות לדרוש או לא לדרוש הודעה מהממשלה האיטלקית. ההבדל בין כלי שיט הממוקמים בגאטה והפועלים תחת פיקוד נאט”ו לבין אותם כלי שיט הפועלים תחת סמכות הפיקוד הלאומית של ארה”ב לפעולות מחוץ למנדט של נאט”ו אינו גלוי לרשויות האיטלקיות דרך אף מנגנון פיקוח קיים. ביטחון: גבוה (מבנה ההתקנה ופיקוד אושרו; הבדל מבצעי אושר באמצעות תיעוד ציבורי של נאט”ו והצי האמריקאי).

3.1.5 San Vito dei Normanni: תשתית מודיעין ומורשת SIGINT

תחנת האוויר סן ויטו דיי נורמני , הממוקמת בפוליה ליד ברינדיזי, בעקב המגף האיטלקי , פעלה כאחד ממתקני איסוף ה- SIGINT הרגישים ביותר של חיל האוויר האמריקאי בים התיכון, מהקמתה בשנות ה-50 ועד להעברתה הרשמית לשליטה איטלקית בשנת 1994. ההעברה – שבוצעה במסגרת יחסי ההגנה הדו-צדדיים ללא מסמך אמנה חדש – סיימה לכאורה את פעולות איסוף ה-SIGINT הישירות של ארה”ב באתר. עם זאת, ניתוח תשתיות ועדויות פרלמנטריות איטלקיות מצביעות על כך שהסדרי שיתוף מודיעין שנותרו במסגרת פרוטוקולים מסווגים של מסגרת BIA ממשיכים לשלוט בגישה לנתונים מהתשתית הטכנית ששמרנו באתר. Atti Parlamentari – Camera dei Deputati – 2024. מקרה סן ויטו ממחיש דפוס רחב יותר ביחסי המודיעין בין איטליה לארה”ב: נסיגה מבצעית רשמית של ארה”ב ממתקן אינה בהכרח מפסיקה את הגישה של ארה”ב למודיעין שנוצר מתשתית המתקן, בתנאי שהסכמי שיתוף מודיעין דו-צדדיים שומרים על זכויות העברת נתונים. רמת ביטחון: בינונית (העברה אושרה; הסדרים שנותרו מוסקים מעדויות פרלמנטריות וניתוח תשתיות).

3.1.6 קזרמה אדרל / דאל מולין (ויצ’נצה): נוכחות קדמית של הצבא ותגובה מהירה

קזרמה אדרל ומיצב דאל מולין הסמוך בויצ’נזה , ונטו , מהווים את הנוכחות העיקרית של כוחות הקרקע של צבא ארה”ב באיטליה, ומארחים את החטיבה המוטסת ה-173 – כוח התגובה המיידית המיועד של USEUCOM לזירה האירופית . החטיבה המוטסת ה-173 , עם כוח אדם של כ -3,500 חיילים , מספקת לפיקוד האירופי של ארה”ב יכולת פריסה מהירה של חיל רגלים מוטס, הניתנת לפריסה תוך 18 שעות מהודעת התרעה לכל נקודה בזירה האירופית . מיקומה של החטיבה בויצ’נזה משקף היגיון גיאוגרפי מכוון: צפון מזרח איטליה מספק קרבה לחצי האי הבלקן , נתיבי חציית הים האדריאטי לאלבניה ומונטנגרו , ומעברי האלפים המחברים לאוסטריה ולסלובניה – מה שמעניק לכוח גישה מהירה לאזורי החירום הסבירים ביותר בזירה הדרום מזרחית אירופה .

הרחבת דאל מולין – שהושלמה בשנת 2013 לאחר מאבק פוליטי ומשפטי סוער בו היו מעורבים קומונה די ויצ’נצה , ממשלת ונטו האזורית ותנועות אזרחיות נגד הבסיסים – הקימה מתקן ייעודי בעלות של 500 מיליון דולר שתוכנן במיוחד עבור הדרישות המבצעיות של הרגימנט המוטס ה-173. בניית בסיס דאל מולין – חיל ההנדסה של צבא ארה”ב – 2013. תהליך אישור ההרחבה נתקל בהתנגדות מנהלית משמעותית של האיטלקית באמצעות שילוב של אישור מבצעי לאומי שגבר על התנגדויות ממשלתיות מקומיות – ובכך יצר תקדים לפיו זכויות בסיס אמריקאיות הנגזרות מ- BIA , כאשר הן ממומשות באמצעות אישור מבצעי לאומי איטלקי, יכולות לגבור על התנגדות ממשלתית תת-לאומית איטלקית. לתקדים זה השלכות ישירות על פיתוחי מתקנים עתידיים, כולל תוספות תשתית בתחומים מתפתחים בכל מתקן איטלקי שבו צפויה התנגדות מקומית. ביטחון: גבוה (המתקן, החטיבה וההרחבה אושרו על ידי מקורות ראשוניים בצבא ארה”ב; הערכת תקדים גבוהה מבוססת על הליכים מנהליים מתועדים).

3.2 מודל הריבונות הדו-מפתחית: תיאוריה ומציאות תפעולית

3.2.1 רשות הטריטוריאלית/תשתית האיטלקית: הוראות משפטיות

מודל הריבונות הכפול – מונח בו משתמש ניתוח זה כדי לתאר את חלוקת הסמכות הפורמלית בין הריבונות הטריטוריאלית של איטליה לפיקוד מבצעי של ארה”ב במתקנים משותפים – שואב את הארכיטקטורה המשפטית שלו משלוש מסגרות חופפות. סעיף 52 בחוקה האיטלקית מעניק את הגנת המולדת למדינה הדמוקרטית, ומרמז על ריבונות טריטוריאלית על כל הקרקע בגבולות הרפובליקה האיטלקית ללא קשר להסדרי הבסיס. הסכם סעיף VIII של הסכם SOFA בין הצדדים לאמנה הצפון אטלנטית בנוגע למעמד כוחותיהם – נאט”ו – יוני 1951 משמר את זכויות הקניין של המדינה המקבלת תוך מתן הרשאה למדינה השולחת להשתמש במתקנים למטרות מוסכמות. הוראות ה- BIA , ששוחזרו באמצעות עדויות פרלמנטריות, קובעות ייעודי שימוש ספציפיים למתקנים – uso esclusivo (שימוש בלעדי) לעומת uso congiunto (שימוש משותף) – הקובעים את מידת המעורבות של ממשלת איטליה בניהול המתקנים השוטף.

ייעודי שימוש בלעדיים – החלים על אזורי המבצעים הרגישים ביותר של ארה”ב בתוך מתקנים, כולל מחסני אחסון גרעיני, מתקני תקשורת מסווגים ומרכזי ניצול מודיעין – משעים למעשה את הגישה של ממשלת איטליה לאותם אזורים ספציפיים, ומרכזים את הריבונות בידי ארה”ב בתוך גבולות מוגדרים. ייעודי שימוש משותף – החלים על מתחמי מסלולי המראה, מתקני נמל ותשתיות תמיכה כלליות – שומרות על נוכחות צבאית משותפת של איטליה ויוצרות מנגנון תיאום דו-צדדי רשמי. התוצאה המעשית של ארכיטקטורת ייעוד זו היא שריבונות איטליה נמצאת בקורלציה הפוך עם רגישות מבצעית: ככל שאזור בעל משמעות צבאית גבוהה יותר בתוך מתקן, כך פחות ריבונות איטליה מופעלת בתוכו. ביטחון: בינוני-גבוה (קטגוריות ייעוד אושרו באמצעות עדויות פרלמנטריות; ייעודי מתקנים ספציפיים משתמעים).

3.2.2 פיקוד מבצעי של ארה”ב: סמכות שיפוט משמעתית ובקרת משימה

פיקוד מבצעי אמריקאי במתקנים איטלקיים מקיף שלושה ממדים המגדירים יחד את התוכן המעשי של הסמכות האמריקאית במסגרת מודל המפתח הכפול . ראשית, סמכות תכנון משימות : מפקדים אמריקאים במתקנים איטלקיים מתכננים, מאשרים ומבצעים משימות במסגרת הקטגוריות המבצעיות שלהם מבלי לדרוש אישור ממשלתי איטלקי לפעולות בודדות, בכפוף רק לסף ההודעה על “פעילויות משמעותיות” של מזכר ההבנות משנת 1995. שנית, סמכות שיפוט משמעתית של כוח אדם : במסגרת הסכם סעיף VII של הסכם SOFA בין הצדדים לאמנה הצפון אטלנטית בנוגע למעמד כוחותיהם – נאט”ו – יוני 1951 ופרוטוקולי השיפוט הדו-צדדיים של ה- BIA , רשויות הצבא האמריקאיות מפעילות סמכות שיפוט משמעתית ראשונית על כוח אדם אמריקאי בגין עבירות בתפקיד – הוראה שיישומה במקרה סרמיס הדגים את יכולתה לייצר תוצאות המכפיפות את הסמכות השיפוטית האיטלקית לקביעות הצדק הצבאי האמריקאי. שלישית, סמכות בקרת גישה : מפקדי מתקנים אמריקאים שולטים בגישת כוח אדם לאזורים ייעודיים בלעדית, כולל הסמכות להרחיק פקידים צבאיים ואזרחיים איטלקיים מאזורים רגישים – ביטוי פיזי של ריבונות ההופכת את הציפייה החוקתית לסמכות טריטוריאלית איטלקית.

3.2.3 ייעודי שימוש בלעדי לעומת ייעודי שימוש משותף: השלכות על דרישות הסכמה

לארכיטקטורת ייעוד השימוש הבלעדי /המשותף יש השלכות ישירות על דרישות ההסכמה החלות במסגרת ההרשאה הכפולה של BIA . עבור אזורי שימוש משותף – שבהם נשמרת נוכחות צבאית איטלקית – נשמר המינימום המעשי של מודעות איטלקית לפעילויות מבצעיות אמריקאיות, גם אם לא נדרשת הסכמה רשמית. עבור אזורי שימוש בלעדי – שבהם הגישה האיטלקית אינה זמינה – פעילויות מבצעיות אמריקאיות יכולות להימשך ללא כל מודעות איטלקית, בפועל או קונסטרוקטיבית, אלא אם כן סף ההודעה על “פעילויות משמעותיות” מפעיל את דרישת סעיף VI(3) של מזכר ההבנות משנת 1995. לפיכך, ההגדרה המסווגת של “פעילויות משמעותיות” מתפקדת כמנגנון היחיד לשימור ריבונות עבור פעולות באזור שימוש בלעדי, ומעמדה המסווג פירושו שאחריות פרלמנטרית וציבורית איטלקית לפעולות אלה נשללת מבחינה מבנית. ביטחון: בינוני (קטגוריות ייעוד אושרו; השלכות ההסכמה נגזרות מניתוח מבני של מסגרת מזכר ההבנות).

3.3 תשתית מודיעין: עמימות משפטית ופערי פיקוח

3.3.1 מסגרת משפטית של SIGINT/IMINT: פרוטוקולי שיתוף נתונים

תשתית איסוף מידע של מודיעין אותות (SIGINT) ומודיעין תמונות (IMINT) המוטמעת במתקנים אמריקאים שבסיסם באיטליה פועלת במסגרת משפטית שמסמכי ה- BIA משנת 1954 אינם מטפלים בה, ושתיקונים מאוחרים יותר הסבירו אותה רק באופן חלקי. איסוף מידע של SIGINT אמריקאי משטח איטליה – הכולל יירוט תקשורת, איסוף מודיעין אלקטרוני כנגד מטרות ימיות בים התיכון , וייתכן גם איסוף מודיעין סייבר כנגד תשתית דיגיטלית של מדינות שלישיות הנגישה מצמתי רשת איטלקיים – מתרחש תחת סמכויות קהילת המודיעין האמריקאית הנגזרות מהצו הנשיאותי 12333 ” פעילויות מודיעין של ארצות הברית – משרד הנשיא – דצמבר 1981, שתוקן ב-2008″, ולא ממסגרת ה- BIA הדו-צדדית . פער שיפוטי זה פירושו שפעילויות איסוף מידע של SIGINT מאדמת איטליה מוסדרות על ידי החוק הפנימי האמריקאי ולא על ידי ארכיטקטורת ההסכמה הדו-צדדית של ה- BIA – השלכה ריבונית שרשויות הממשל האיטלקיות מעולם לא הכירו או ערערו רשמית.

פרוטוקולי שיתוף נתונים בין תשתית איסוף המודיעין של ארה”ב באיטליה לבין שירותי המודיעין האיטלקיים – בעיקר AISE (מודיעין זר) ו- AISI (ביטחון פנים) במסגרת חוק 124/2007 , עדכון 3 באוגוסט 2007, מס’ 124 – הפרלמנט האיטלקי – אוגוסט 2007 – פועלים באמצעות הסכמי שיתוף מודיעין דו-צדדיים הנפרדים ממסגרת ה- BIA ומסווגים ברמת אבטחה גבוהה יותר. ל-COPASIR סמכות שיפוט על פעילויות AISE ו- AISI אך נראות מוגבלת לתוכן הנתונים המתקבלים משותפי מודיעין אמריקאים – מה שיוצר פער פיקוח מבני שבו תוצרי מודיעין שמקורם באיטליה , שנוצרו מאיסוף בשטח איטליה , עשויים להיות משותפים עם שותפים אמריקאים דרך ערוצים ש- COPASIR אינו יכול לבקר. אמון: בינוני (המסגרת המשפטית אושרה; פרטי פרוטוקול שיתוף נתונים להסקתם מדוחות פומביים של COPASIR ועדויות פרלמנטריות).

3.3.2 פיקוח על COPASIR: פערים מבניים ורקורד פרלמנטרי

ה- Comitato Parlamentare per la Securezza della Repubblica (COPASIR) , שהוקם במסגרת חוק 124/2007 כגוף הפיקוח המודיעיני הפרלמנטרי העיקרי של איטליה Legge 3 augusto 2007, n. 124 – Parlamento Italiano – August 2007 , מפעיל סמכות פיקוח על AISE , AISI ו- DIS (מחלקת המודיעין והביטחון), אך הוא מתמודד עם שלוש מגבלות מבניות היוצרות פערים שיטתיים באחריותיות בממד המודיעיני של היחסים הדו-צדדיים בין איטליה לארה”ב . ראשית, סמכותה של COPASIR אינה משתרעת על פעילויות מודיעין אמריקאיות המבוצעות משטח איטליה תחת סמכות משפטית אמריקאית – כלומר, איסוף המודיעין המשמעותי ביותר מבחינה מבצעית המתרחש על אדמת איטליה נמצא לחלוטין מחוץ למנדט של COPASIR . שנית, COPASIR נמנעה בעקביות גישה לנספחים המסווגים של BIA המסדירים את תשתית המודיעין ברמת המתקנים של ארה”ב , בטענה שאלה מהווים סודות מדינה של התחום המבצעי ולא סודות של קהילת המודיעין הנמצאים במסגרת תחום הפיקוח של COPASIR . שלישית, הדוחות השנתיים של COPASIR , האחרון שפורסם בשנת 2023 Relazione annuale COPASIR – COPASIR – 2023 , מכירים במגבלות השיפוט הללו, תוך שהם מציינים כי הוועדה ביקשה שוב ושוב אך לא קיבלה הבהרות לגבי הבסיס המשפטי לפעילויות איסוף מודיעין אמריקאיות מאדמת איטליה . אמון: גבוה (המנדט והמגבלות של COPASIR אושרו באמצעות טקסט חקיקה ראשונית ודוחות הוועדה שפורסמו).

3.3.3 MUOS Niscemi: אתגרים משפטיים, מעמד תפעולי והשלכות ריבונות

תחנת הקרקע של מערכת האובייקטיביות למשתמש נייד (MUOS) בניסמי , סיציליה , מייצגת את פיסת התשתית הצבאית האמריקאית השנויה ביותר במחלוקת מבחינה משפטית באיטליה , ואת הדוגמה הברורה ביותר לאופן שבו יכולות בתחומים מתפתחים בוחנות את הארכיטקטורה ההגדרתית של מסגרת ה-BIA משנת 1954 , תוכנית MUOS – פיקוד מערכות אוויר ימיות – 2023. מערכת ה- MUOS מספקת ממסר תקשורת לוויינית בתדר גבוה במיוחד בפס צר עבור כוחות ימיים וכוחות מבצעים מיוחדים של ארה”ב ברחבי העולם, הפועלת באמצעות קבוצת כוכבים של ארבעה לוויינים גיאוסינכרוניים המקושרים לתחנות ממסר קרקעיות, שניסמי היא אחת משלוש מהן ברחבי העולם, לצד תחנות בצ’ספיק, וירג’יניה וג’רלדטון , אוסטרליה . המשמעות האסטרטגית של צומת ניסמי נובעת ממיקומו הגיאוגרפי: מיקומו בים התיכון מספק כיסוי ממסר תקשורת אופטימלי עבור כוחות אמריקאים הפועלים ברחבי המזרח התיכון , המפרץ הפרסי , מזרח אפריקה וזירות דרום אסיה – בדיוק האזורים הרלוונטיים הן להסלמה באיראן והן לתרחישים של רוסיה/סעיף 5 שמודלמו בסעיף 3 .

ההיסטוריה המשפטית של בית המשפט MUOS Niscemi בין השנים 2012 ו-2019 הולידה הליכים מנהליים מרובים, צווי מניעה ממשלתיים אזוריים ופעולות עקיפה של הרשות המבצעת הלאומית, אשר יחד ביססו את התקדים – בעל משמעות ריבונית עמוקה – לפיו פיתוח תשתית צבאית אמריקאית במתקנים הנשלטים על ידי BIA יכול להתקדם באמצעות אישור של הרשות המבצעת הלאומית, גם כאשר בתי משפט מנהליים אזוריים הוציאו צווי מניעה נגד בנייתם. בית המשפט המבצע האזורי (TAR) לסיציליה הוציא צו מניעה נגד בניית אנטנות MUOS בשנת 2012 , תוך ציטוט חששות בנוגע לקרינה אלקטרומגנטית וכשלים פרוצדורליים בהערכת השפעה סביבתית. Sentenza TAR Sicilia – Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia – 2012. הרשות המבצעת הלאומית – באמצעות Presidenza del Consiglio dei Ministri – הסתמכה לאחר מכן על טעמי ביטחון לאומי כדי לבטל את הצו ולאשר את המשך הבנייה, כאשר Consiglio di Stato בסופו של דבר אישרה את סמכותה של הרשות המבצעת הלאומית לבטל החלטות בית המשפט המנהלי האזורי מטעמי ביטחון לאומי. Sentenza Consiglio di Stato – Consiglio di Stato – 2015 . התקדים של MUOS קובע כי זכויות בסיס אמריקאיות הנגזרות מ- BIA , כאשר הן מגובות באישור מבצעי לאומי, מבודדות מפני אתגרים שיפוטיים אזוריים ומנהליים – ארכיטקטורת ריבונות המרכזת סמכות ברמה המבצעת הלאומית תוך איסור פיקוח שיפוטי מקומי, אזורי ומנהלי. אמון: גבוה (הליכים משפטיים שאושרו באמצעות רישומי בתי משפט מנהליים איטלקיים).

3.4 ארכיטקטורת שיתוף גרעיני

3.4.1 B61 משמורת ואחסון: פרוטוקולי אביאנו וגדי

איטליה משתתפת בהסכם שיתוף הנשק הגרעיני של נאט”ו בשני מתקנים: בסיס חיל האוויר אביאנו בפריולי -ונציה ג’וליה ובסיס חיל האוויר גדי בלומברדיה , כאשר האחרון מיועד כאתר המשלוחים האיטלקי שבו מטוסים איטלקיים – כיום פאנאביה טורנדו IDS ועוברים ל- F-35A לייטנינג II – יבצעו את משימת המשלוחים האיטלקית תחת אישור כפול מפתח שיתוף נשק גרעיני של נאט”ו – נאט”ו – 2023. כלי הנשק B61-12 המאוחסנים בשני האתרים נשמרים תחת משמורת חיל האוויר האמריקאי בתוך כספות תת-קרקעיות של מערכת אחסון ואבטחת נשק (WS3) העומדות בתקני האבטחה הפיזיים של משרד ההגנה האמריקאי עבור נשק גרעיני בקטגוריה A. תקני אבטחת נשק גרעיני – משרד ההגנה האמריקאי – 2020. לאנשי צוות איטלקיים אין גישה לכספות WS3 או לנשק עצמו מחוץ לרצף האישור הכפול מפתח – כלומר, הריבונות האיטלקית על הנשק הגרעיני בשטח איטליה היא רעיונית בלבד עד לרגע השימוש המאושר.

תוכנית הארכת חיי ה- B61-12 , המנוהלת על ידי המינהל הלאומי לביטחון גרעיני בעלות כוללת מוערכת של 13.3 מיליארד דולר. תוכנית ניהול וניהול מלאי לשנת הכספים 2025 – המינהל הלאומי לביטחון גרעיני – מרץ 2024 , שינתה באופן מהותי את המאפיינים המבצעיים של כלי הנשק המאוחסנים באוויאנו ובגדדי . המעבר מגרסאות ה- B61-3/4 המסורתיות ל- B61-12 – המשלב את מכלול הנחיית הזנב של בואינג – הופך כלי נשק גרעיניים שסופקו על ידי איטליה מתחמושת לא מדויקת של אפקט שטח לכלי נשק מונחים מדויקים עם טווח שגיאה מעגלי (CEP) של כ -30 מטרים, על פי הערכות טכניות של חיל האוויר האמריקאי . שיפור דיוק זה משנה את חישוב ההרתעה באופן משמעותי: ה- B61-12 מאפשר שימוש כנגד מטרות נקודתיות קשות שהיו מעבר ליכולות הדיוק של גרסאות מדור קודם, ומרחיב את טווח התרחישים שבהם ניתן לשקול שימוש גרעיני, ובמקביל מפחית חששות מנזק משני שעלול לעכב אישור פוליטי. ביטחון: גבוה (קיומה ועלות התוכנית אושרו באמצעות תיעוד של NNSA; הערכת CEP נגזרת מפרסומים טכניים בקוד פתוח של חיל האוויר האמריקאי).

3.4.2 נהלי שחרור כפול-מפתח: הסמכות החוקתית האיטלקית

הליך השחרור הכפול-מפתחי של נשק גרעיני הנמצא תחת משמורת איטלקית כרוך בשרשרת אישורים רציפה, אשר ממדיה החוקתיים מצטלבים עם מסגרת ה- BIA בדרכים שמעולם לא נידונות בפומבי. על פי ארכיטקטורת הסכם שיתוף הנשק הגרעיני של נאט”ו , שימוש בנשק B61-12 על ידי מטוסים איטלקיים דורש: (א) סמכות נשיאותית אמריקאית המועברת דרך מערכת הפיקוד והבקרה הגרעינית, כולל שידור קוד PAL (Permissive Action Link) כדי לפתוח את הנשק; ו-(ב) סמכות פוליטית לאומית איטלקית המועברת דרך שרשרת אישור הגרעין האיטלקית כדי לאשר לטייס האיטלקי לבצע את משימת המשלוח. הסמכות הלאומית האיטלקית בשרשרת זו היא מעורפלת מבחינה חוקתית: נשיא הרפובליקה מחזיק בפיקוד העליון של הכוחות המזוינים על פי סעיף 87 לחוק הרפובליקה האיטלקית – הפרלמנט האיטלקי – ינואר 1948 , בעוד שמועצת ההגנה העליונה – בראשות נשיא הרפובליקה וכוללת את נשיא מועצת השרים ושרי הגנה בכירים – מחזיקה בסמכות קולקטיבית על החלטות הגנה מרכזיות. אישור פרלמנטרי לפי סעיף 78 נדרש חוקתית להכרזת מלחמה, אך אין לו מנגנון מבוסס ליישום על החלטה לאישור תעסוקה גרעינית שתתרחש במסגרת הזמן המצומצמת של סכסוך בעצימות גבוהה. ביטחון: גבוה (ארכיטקטורת מפתח כפולה אושרה באמצעות תיעוד נאט”ו; שרשרת אישורים חוקתית איטלקית אושרה; השלכות ציר זמן מצומצם הוערכו כביטחון גבוה).

3.4.3 מחזורי אימון טורנדו ו-F-35A איטלקיים: הערכת יכולת משלוח

חיל האוויר האיטלקי שומר על הסמכת DCA (כפול יכולת מטוס) רציפה למשלוח נשק גרעיני במשך שני דורות של פלטפורמות. מטוסי ה- Panavia Tornado IDS המופעלים על ידי חיל האוויר 6° Stormo בגדדי שמרו על הסמכת DCA באמצעות השתתפות שנתית בתרגילים בסדרת התרגילים הגרעיניים Steadfast Noon של נאט”ו , תרגיל Steadfast Noon – נאט”ו – 2024 , שאושר לאחרונה באוקטובר 2024. המעבר ל- F-35A Lightning II עבור משימת DCA – כאשר איטליה הזמינה 90 מטוסי F-35A במסגרת תוכנית Joint Strike Fighter Program של איטליה – סוכנות שיתוף פעולה ביטחוני של ארה”ב – 2024 – מתקדם, כאשר הסמכת DCA של פלטפורמת ה- F-35A אושרה על ידי נאט”ו כהושגה עבור היחידה האיטלקית הראשונה המצוידת ב-F-35A בשנת 2024 . מאפייני החמקנות המשופרים של ה- F-35A , טווח הנסיעה הארוך יותר ללא תדלוק, והתאימות למערכת ההנחיה של זנב ה- B61-12 (הנשק תוכנן במיוחד עבור נשיאה פנימית של ה-F-35 בתצורת ה-B61-12 שלו ) מייצגים שיפור משמעותי ביכולת השיגור הגרעיני של איטליה . ביטחון: גבוה (תוכנית ה-F-35A והשתתפות ב-Steadfast Noon אושרו על ידי מקורות ראשוניים של נאט”ו ו-DSCA).

3.4.4 שיתוף נשק גרעיני תחת לחץ: לוחות זמנים דחוסים להרשאות

תחת תרחישי סכסוך בעצימות גבוהה – ובמיוחד הפעלת סעיף 5 של רוסיה/נאט”ו – לוח הזמנים של הרשאת שיתוף הגרעין מתמודד עם לחצי דחיסה המאתגרים מבחינה מבנית את הלימות החוקתית של מנגנון המפתח הכפול. תכנון גרעיני מבצעי של ארה”ב בתוך נאט”ו פועל על פי לוחות זמנים להרשאה הנגזרים ממחזורי תכנון מבצעיים של המטה העליון של כוחות הברית באירופה (SHAPE) המסווגים אך מוערכים – מניתוח קוד פתוח של מערכות בריתות דומות – כדי לכלול החלטות אישור נשיאותיות תוך שעות מזיהוי סף ההסלמה. אישור לאומי איטלקי , אם יידרש לערב את מועצת ההגנה העליונה בישיבה רשמית, ידרוש התכנסות של חברי מועצה ודיון רשמי – תהליך הדורש מינימום של 2-4 שעות בתנאים אופטימליים. הפער בין מהירות האישור של ארה”ב לדרישות הדיון החוקתיות של איטליה יוצר מתח מבני שבו תכנון גרעיני מבצעי עשוי לעקוף את תהליך ההרשאה החוקתי – מה שעלול להשאיר את המפתח האיטלקי במערכת המפתח הכפול כדרישה רשמית המסופקת באמצעות סמכות שהועברה מראש ולא באמצעות החלטה פוליטית בזמן אמת. ביטחון: בינוני (הערכת לוח הזמנים נגזרת מדוקטרינת התכנון המבצעי של נאט”ו; הסקה שלפני האצלת סמכות היא ביטחון בינוני המבוסס על ניתוח מבני).

3.5 נתיבי הסלמה פיקודית

3.5.1 ארכיטקטורת הוועדה הצבאית המשותפת המקומית (JMC)

הוועדה הצבאית המשותפת (JMC) – אשר תוארה בנספח 5 למזכר ההבנות של הסכם Shell משנת 1995 ואושרה באמצעות מסמך ארגוני של משרד ההגנה האיטלקי , Ministero della Difesa – Ministero della Difesa – 2024 – מהווה את מנגנון התיאום הדו-צדדי הבסיסי לניהול מבצעי יומיומי של היחסים הצבאיים בין איטליה לארה”ב . הוועדה נפגשת באופן קבוע ברומא ובאתרי התקנות מרכזיים, ומורכבת מנציגים צבאיים בכירים הן מפיקוד הכוחות האמריקאים באיטליה והן ממשרד ההגנה האיטלקי . המנדט שלה כולל: יישוב סכסוכי ניהול מתקנים; תיאום דרישות ההודעה במסגרת מזכר ההבנות משנת 1995 ; סקירת יישום ההסדר הטכני ; וניהול סוגיות שיפוטיות במסגרת SOFA של נאט”ו . דיוני הוועדה מסווגים, ורישומיה אינם כפופים לפיקוח COPASIR או פרלמנטרי – כלומר, מנגנון התיאום המבצעי הדו-צדדי העיקרי פועל לחלוטין מחוץ למבני אחריות דמוקרטיים.

3.5.2 ערוצים דיפלומטיים לאומיים והסמכה פוליטית

מעל רמת ה- JMC , מסלול הסלמה פיקודית עובר דרך ערוצים דיפלומטיים לאומיים המחברים את שגרירות ארה”ב רומא שגרירות ארה”ב איטליה – מחלקת המדינה האמריקאית – 2024 ואת משרד החוץ האיטלקי בנושאי אישור ברמה הפוליטית, ודרך פיקוד כוחות ארה”ב איטליה ל- Stato Maggiore della Difesa האיטלקי לתיאום ברמה הצבאית. אישור ברמה הפוליטית עבור “פעילויות משמעותיות” במסגרת סעיף VI(3) של מזכר ההבנות משנת 1995 זורם דרך ערוץ דיפלומטי זה, כאשר שגרירות ארה”ב מעבירה הודעות מבצעיות לנשיאות מועצת השרים Presidenza del Consiglio dei Ministri – Governo Italiano – 2024. היעדר מנגנון תגובה מוגדר – ללא דרישת תגובה איטלקית מוגדרת, הליך וטו או השלכת הסלמה להתנגדות איטלקית – פירושו שההודעה מקיימת את הדרישה הפרוצדורלית של מזכר ההבנות מבלי ליצור כל אילוץ מבצעי על פעילות ארה”ב.

3.5.3 דרישות התייעצות עם נאט”ו

דרישות ההתייעצות של נאט”ו החלות על פעולות ארה”ב מאדמת איטליה נגזרות מסעיף 4 של אמנת צפון האוקיינוס ​​האטלנטי – נאט”ו – אפריל 1949 , הקובע כי צדדים יתייעצו כאשר צד סבור כי שלמותו הטריטוריאלית, עצמאותו הפוליטית או ביטחונו מאוימים. מנגנון ההתייעצות של נאט”ו – המתנהל באמצעות המועצה הצפון אטלנטית בבריסל – פועל על בסיס קונצנזוס ומספק לאיטליה פורום רב-צדדי להעלאת חששות בנוגע לפעילויות מבצעיות של ארה”ב משטח איטליה. עם זאת, מנגנון ההתייעצות של נאט”ו אינו מנגנון וטו: התייעצות יכולה להתקיים ללא אילוץ מבצעי, וארה”ב יכולה לאפיין פעולות במסלול דו-צדדי כפעולות מחוץ לדרישות ההתייעצות של נאט”ו . הממשק בין אישור BIA דו-צדדי לדרישות ההתייעצות של נאט”ו יוצר פער שבו ארה”ב רשאית לבצע פעולות מאדמת איטליה במסגרת אישור דו-צדדי מבלי להפעיל התייעצות קולקטיבית של נאט”ו . ביטחון: גבוה (מנגנון ההתייעצות של נאט”ו אושר באמצעות נוסח האמנה העיקרי; הערכת פער בינונית-גבוהה).

3.5.4 ספי עקיפה של מצבי חירום: מתי פרוטוקולים דו-צדדיים נכנעים לצווי הברית?

סוג תרחיש	מסלול הרשאה ראשי	דרישת הסכמה איטלקית	נדרשת התייעצות עם נאט”ו	עקיפת סף	רמת ביטחון
סעיף 5 של הגנה קולקטיבית של נאט”ו	מנדט נאט”ו (מסלול BIA 1)	רק הודעות	כן – התייעצות עם NAC	קונצנזוס של הברית	גָבוֹהַ
פעולה דו-צדדית שאינה חלק מנאט”ו (איראן)	הסכם דו-צדדי של BIA (מסלול 2)	הסכמת ההנהלה – שנוי במחלוקת	אין דרישה פורמלית	פוליטי-דיפלומטי	בֵּינוֹנִי
תעסוקה גרעינית	נאט”ו/לאומי כפול-מפתח	סמכות נשיאותית + סמכות לאומית איטלקית	קבוצת התכנון הגרעיני של NAC	חוקתי – סעיף 87	בֵּינוֹנִי
פעולות סייבר מאדמת איטליה	לא מוגדר – פער BIA	אין דרישה קבועה	אין דרישה קבועה	אף אחד לא מוגדר כרגע	בֵּינוֹנִי
שחרור טרום-מיקום (APS-2)	פרוטוקול לוגיסטיקה של BIA	הודעה – סיווג סף	אין דרישה פורמלית	דיפלומטי – רמת JMC	בֵּינוֹנִי
איסוף מודיעין (SIGINT)	EO 12333 של ארה”ב – מחוץ ל-BIA	אין דרישה קבועה	אַף לֹא אֶחָד	אף אחד לא מוגדר כרגע	בֵּינוֹנִי

הטבלה לעיל ממפה את ארכיטקטורת הסלמת הפיקוד על פני שש קטגוריות של תרחישים מבצעיים, וחושפת כי הפעולות הקריטיות ביותר לריבונות – שימוש גרעיני, פעילויות סייבר ואיסוף מודיעין – פועלות תחת מסגרות ההסכמה האיטלקיות הפחות חזקות. ספי עקיפה של חירום, היכן שהם קיימים, מעדיפים באופן עקבי מהירות מבצעית על פני דיון חוקתי, ומשקפים את האסימטריה הבסיסית המוטמעת במסגרת הדו-צדדית משנת 1954 בין דרישות המבצעיות של הברית לריבונות הדמוקרטית האיטלקית. הממצא המשמעותי ביותר מניתוח מסלול הסלמה זה הוא היעדר מוחלט של כל תפקיד ממשלתי איטלקי מוגדר בשתי הקטגוריות הנפוצות ביותר מבחינה מבצעית של הפעילות הצבאית הנוכחית של ארה”ב משטח איטליה: איסוף SIGINT ופעולות סייבר . תיקון פער זה באמצעות תיקון להסדר הטכני או חקיקת מסגרת חדשה מייצג את פעולת שימור הריבונות בעלת העדיפות הגבוהה ביותר הזמינה לקובעי מדיניות איטלקיים במסגרת יחסי הברית הקיימים. ביטחון: בינוני-גבוה (ארכיטקטורת המסלול אושרה באמצעות שילוב של טקסט אמנה, עדות פרלמנטרית והסקה מבנית; פרטי פרוטוקול מסווגים מוסקים).

חלק ד’ – סעיף 3: ניתוח תרחישי סכסוך – הסלמה איראנית, הפעלת סעיף 5 של רוסיה/נאט”ו, מבחני לחץ בתחומים היברידיים ומתפתחים, ומטריצת החלטות בין תרחישים עבור העמדה הצבאית של ארה”ב שבסיסה באיטליה, 2026

4.1 תרחיש א’: הסלמה באיראן

4.1.1 מסלולים פרוצדורליים לפעולות קינטיות מאדמה איטלקית

המסלול הפרוצדורלי לפעולות צבאיות קינטיות של ארה”ב נגד איראן , תוך שימוש בנכסים שבסיסם באיטליה בשנת 2026, עובר דרך ארכיטקטורת פיקוד המשלבת את המסגרת הדו-צדדית של BIA , את סמכות המבצעים של פיקוד המרכז של ארה”ב (USCENTCOM) , ואת הלוגיסטיקה של הזירה הפיקודית האירופית של ארה”ב (USEUCOM) , באופן היוצר נקודות חסימה מרובות הרלוונטיות לריבונות – שאף אחת מהן, תחת הארכיטקטורה המשפטית הנוכחית, אינה מהווה מנגנוני וטו איטלקיים אמיתיים. רצף המבצעים, ששוחזר מתיעוד תנוחת הזירה של USEUCOM , אסטרטגיית זירת הפיקוד האירופי של ארצות הברית – הפיקוד האירופי של ארה”ב – 2024 , ומסגרות התכנון המבצעיות של כוחות האוויר של ארה”ב באירופה (USAFE), כוחות האוויר של ארה”ב באירופה-אפריקה – חיל האוויר של ארה”ב – 2024 , יתנהל דרך השלבים הבאים.

שלב ראשון – תכנון והכנה: USEUCOM ו- USCENTCOM מתאמות תכנון מבצעי ברמת הזירה לתרחישי חירום באיראן באמצעות מסגרת תוכנית הפיקוד המאוחדת – משרד ההגנה האמריקאי – 2024. כנף הקרב ה-31 באוויאנו שומרת על מוכנות לתכנון מבצעי עבור קטגוריות משימות הרלוונטיות לאיראן , כולל SEAD (דיכוי הגנות אוויריות של האויב), תקיפה ותמיכה ב- ISR במסגרת תוכנית הקמפיין המסווגת של USEUCOM בזירה. פעילות תכנון זו מתרחשת בתוך אזורי השימוש הבלעדי של המתקן מבלי ליצור דרישת הודעה איטלקית במסגרת סעיף VI(3) של מזכר ההבנות משנת 1995 , מכיוון שתכנון – בניגוד לביצוע – לא נקבע כגורם סף של “פעילות משמעותית”. לפיכך, לממשלת איטליה אין ראות משפטית לתכנון מבצעי לתרחישי חירום באיראן המבוצע ממתקנים בשטחה.

שלב שני – התרעה ופריסה מוקדמת: כמעבר מתכנון להכנה לביצוע, כנף הקרב ה-31 של אוויאנו תתחיל בהליכי הגברת המוכנות – האצת תחזוקת המטוסים, העלאת תחמושת, מחזורי תדרוך לצוותי אוויר. במסגרת ה- BIA כפי שהיא מתפרשת מבצעית, פעילויות הכנה אלו גם נופלות מתחת לסף ההודעה על “פעילויות משמעותיות”, מכיוון שהן מהוות אמצעי מוכנות פנימיים למתקנים ולא פעילויות מבצעיות חיצוניות. המודעות הרשמית הראשונה של ממשלת איטליה לפעולות קינטיות קרבות תופיע רק כאשר שגרירות ארה”ב תעביר הודעה דיפלומטית במסגרת סעיף VI(3) של מזכר ההבנות – אירוע אשר, במסגרת לוחות זמנים מבצעיים סבירים, יכול להתרחש 24-48 שעות לפני שחרור הנשק הראשון. רמת ביטחון: בינונית (קביעת הסף נגזרת ממסגרת מזכר ההבנות משנת 1995 ותקדימים מבצעיים מקבילים; נהלי הודעה מסווגים אינם נגישים ישירות).

שלב שלישי – ביצוע: מטוסי F-16CM/CJ ממטוס Aviano שיבצעו משימות תקיפה או SEAD נגד מטרות איראניות יעברו במרחב האווירי האיטלקי (מה שיפעיל דרישות הודעה על טיסות של הסדר טכני ), יתדלקו ממטוסי מכלית של חיל האוויר האמריקאי הפועלים מזירת הקרב, ויבצעו משימות תחת פיקוד מבצעי של USCENTCOM . פלטפורמות MQ-9 Reaper מבוססות סיגונלה יספקו תמיכה מתמשכת ב-ISR לכל אורך הדרך, כאשר נתוני חיישנים ינוצלו בתשתית הבקרה הקרקעית של סיגונלה ויועברו ל- USCENTCOM באמצעות תקשורת לוויינית MUOS דרך Niscemi . מודעות ממשלת איטליה לפעולות קינטיות מתמשכות תהיה רציפה מנקודת ההודעה, אך לא קיים מנגנון משפטי במסגרת BIA שדרכו איטליה תוכל לאלץ הפסקת פעולות לאחר תחילת הביצוע.

ניתוח מסלול הפעולה הקינטי חושף שלושה ממצאים מבניים בעלי משמעות לריבונות. ראשית, ציר הזמן של ההודעה מונע באופן מבני דיון משמעותי של הממשלה האיטלקית לפני תחילת הביצוע. שנית, לא קיים מנגנון הפסקה במסגרת המשפטית הדו-צדדית – התגובה המעשית היחידה של איטליה לפעולות התנגדות תהיה צעדים חוץ-משפטיים כגון סירוב גישה למרחב האווירי, אשר יהוו השעיה חד-צדדית של התחייבויות BIA עם השלכות עמוקות על הברית. שלישית, ההבחנה בין אפיון המנדט של נאט”ו לבין אפיון המסלול הדו-צדדי של הפעולות – הנמצא לחלוטין תחת שליטה הגדרתית של ארה”ב – קובעת האם איטליה תקבל הודעה כלשהי. ביטחון: בינוני-גבוה .

4.1.2 מסלולים פרוצדורליים לפעולות לא קינטיות (סייבר, ISR, לוגיסטיקה)

מבצעים לא קינטיים התומכים בתרחיש הסלמה איראנית מאדמת איטליה פועלים תחת ארכיטקטורת ריבונות פחות מוגבלת מאשר מבצעים קינטיים, מכיוון שספי ההודעה של מסגרת ה-BIA – חלשים ככל שיהיו – תוכננו תוך מחשבה על פעילות צבאית קינטית. איסוף ISR על ידי פלטפורמות MQ-9 Reaper ו- RQ-4B Global Hawk שבסיסן בסיגונלה מעל המפרץ הפרסי , הים האדום והים הערבי מהווה פעילות מבצעית מתמשכת אשר, על פי הוראות ההסדר הטכני הנוכחיות , מסווגת כביצוע משימה שגרתי ולא כ”פעילות משמעותית” – כלומר היא אינה יוצרת דרישת הודעה איטלקית כלל, ללא קשר להקשר ההסלמה שבו היא מתרחשת. תחנת חיל הים סיגונלה – מפקד, פיקוד מתקני חיל הים – 2024 .

פעולות סייבר המבוצעות מתשתית שבסיסה באיטליה לתמיכה במצבי חירום איראניים – כולל ניצול רשתות סייבר התקפיות נגד מערכות פיקוד ובקרה איראניות , איסוף SIGINT נגד צמתי תקשורת איראניים , או תמיכה בלוחמה אלקטרונית לחבילות תקיפה – פועלות לחלוטין מחוץ למסגרת ההגדרה של BIA . המסמכים משנת 1954 אינם מכילים התייחסות ללוחמה אלקטרונית, פעולות סייבר או איסוף מודיעין דיגיטלי, כלומר פעילויות אלה נשלטות אך ורק על ידי הרשויות המשפטיות של קהילת המודיעין האמריקאית במסגרת צו נשיאותי 12333 פעילויות מודיעין של ארצות הברית – משרד הנשיא – דצמבר 1981, שתוקן ב-2008 ולא על ידי כל מסגרת הסכמה דו-צדדית. לאיטליה אין בסיס משפטי במסגרת הנוכחית לדרוש הודעה או הסכמה לפעולות סייבר המבוצעות משטחה נגד מדינות שלישיות – פער ריבונות בעל משמעות חריפה בהתחשב בהשלכות הפוטנציאליות המחמירות של פעולות סייבר נגד איראן .

פעולות לוגיסטיות – כולל העברות תחמושת ממחנה דארבי לתמיכה בדרישות הזירה, שירותי נמל גאטה של ​​ה-NSA עבור כלי שיט של הצי השישי של ארה”ב הנפרסים במפרץ הפרסי , ותמיכה בדלק ותחזוקה של Aviano לפריסת מטוסים – נופלות במסגרת פרוטוקול הלוגיסטיקה של BIA אך בספי הודעה המוגדרים בנספחים מסווגים. הגורם הלוגיסטי המשמעותי ביותר מבחינה מבצעית יהיה הפעלת מלאי APS-2 של מחנה דארבי לצורך העברה לזירה – אירוע המהווה “פעילות משמעותית” במסגרת מזכר ההבנות משנת 1995 אך שתזמון סף ההודעה שלו (פקודה לפני העברה, תחילת תנועה או הגעת זירה) מסווג. רמת ביטחון: בינונית (קטגוריות מבצעיות אושרו; הגדרות סף משתמעות).

4.1.3 הודעה לעומת אישור: האם סעיף VI(3) במזכר ההבנות יוצר זכות וטו?

המסקנה האנליטית הסופית בשאלה זו – הנתמכת על ידי ראיות תיעודיות בעלות רמת ביטחון גבוהה מהליכים פרלמנטריים, תיעוד משפטי ותקדימים מבצעיים בין השנים 1991–2024 – היא שסעיף VI(3) של מזכר ההבנות משנת 1995 יוצר דרישת הודעה פרוצדורלית שאינה מהווה וטו איטלקי מהותי על פעילויות מבצעיות אמריקאיות ממתקנים איטלקיים. חמישה גורמים אנליטיים בלתי תלויים תומכים במסקנה זו במסגרת ניתוח השערות מתחרות :

גורם ראשון – היעדר תוצאה מוגדרת: מזכר ההבנות משנת 1995 אינו מכיל סעיף המפרט את ההשלכות על אי מתן הודעה מוקדמת מצד ארה”ב, וגם לא כל מנגנון שבאמצעותו איטליה יכולה לכפות הפסקת פעילות עם קבלת הודעה. דרישת הודעה ללא מנגנון אכיפה היא נימוס דיפלומטי, לא אילוץ משפטי. ביטחון: גבוה .

גורם שני – תקדים מבצעי: בכל מקרה מתועד של פעילות מבצעית אמריקאית מבסיסים איטלקיים מאז 1995 – כולל קוסובו (1999) , אפגניסטן (2001) , עיראק (2003) , לוב (2011) ופעולות נגד דאעש (2014–2019) – ממשלת איטליה קיבלה הודעה אך לא הפעילה וטו מבצעי, גם כאשר האופוזיציה הפרלמנטרית התנגדה לפעולות. ההיעדר העקבי של הפעלת וטו איטלקי לאורך שלושה עשורים וממשלות מרובות מוכיח כי מנגנון ההודעה אינו מתפקד כווטו בפועל המבצעי. ביטחון: גבוה (תקדים מבצעי אושר באמצעות התיעוד הפרלמנטרי האיטלקי).

גורם שלישי – שליטה הגדרתית: ההגדרה של “פעילויות משמעותיות” המפעילות חובות הודעה נמצאת בנספחים מסווגים תחת סמכות פרשנית אמריקאית בהיעדר מנגנון בוררות דו-צדדי מוגדר. מתכנני תפעול אמריקאים יכולים לאפיין פעילויות כנמצאות מתחת לסף ההודעה ללא ערעור מצד ממשלת איטליה, מכיוון שלאיטליה חסרה נראות לגבי הגדרת סף ההודעה. ביטחון: בינוני-גבוה .

גורם רביעי – חוסר חוקתי: גם אם איטליה תנסה להפעיל וטו באמצעות מניעת “הסכם” במסגרת המסלול הדו-צדדי של סעיף 2 לחוק הסחר האזרחי , הסמכות החוקתית לעכב הסכם כזה נתונה בידי הרשות המבצעת האיטלקית – אשר פירשה בעקביות את סמכותה ככוללת הסכמה לפעולות בעלות הברית ולא התנגדות להן. עקיפה פרלמנטרית של הסכמת הרשות המבצעת תדרוש הפעלת סמכויות הכרזת מלחמה לפי סעיף 78 , סף שאף ממשלה איטלקית לא הייתה מוכנה לבחון. ביטחון: גבוה .

גורם חמישי – הרתעה עקב תוצאות הברית: התוצאה המעשית של סירובה של ממשלת איטליה להסכים לפעולות אמריקאיות – אפילו באמצעות מנגנון ההודעה החלש – תאופיין על ידי וושינגטון כהפרה יסודית של התחייבויות הברית, עם השלכות חמורות פוטנציאליות על גישת איטליה לערבויות ביטחוניות אמריקאיות, שיתוף מודיעין ושיתוף פעולה ביטחוני. חישוב השלכות הברית הזה מרתיע באופן מבני את הפעלת המינוף המבוסס על הודעה שמספק מזכר ההבנות באופן תיאורטי. ביטחון: גבוה .

4.1.4 ממשק פוליטי-צבאי: ניתוח עמימות אסטרטגית מלוני/קרוסטו

ממשלתו של ראש הממשלה ג’ורג’ה מלוני ניסחה עמדת הגנה כלפי מצבים הקשורים לאיראן , המאופיינת בעמימות אסטרטגית מכוונת, המשקפת, ברמה הפוליטית, את העמימות המשפטית המוטמעת במסגרת ההרשאה הכפולה של ה-BIA . עמדתה של ממשלת מלוני נשענת על שלושה עמודי תווך רטוריים, שקשרם למציאות המבצעית דורש פירוק שיטתי.

עמוד ראשון – נאמנות לברית: גם ראש הממשלה מלוני וגם שר ההגנה גווידו קרוסטו אישרו בעקביות את התחייבויותיה של איטליה לברית ואת חשיבות מערכת היחסים הדו-צדדית בין איטליה לארה”ב , ואותתו לוושינגטון כי איטליה לא תחסום את הדרישות המבצעיות של ארה”ב במסגרת המשפטית הקיימת. עמוד זה פועל לשמר את המהות המבצעית של מערכת היחסים הדו-צדדית תוך שמירה על גמישות פוליטית פנימית. ביטחון: גבוה (אושר באמצעות הצהרות ממשלתיות מקדימות).

עמוד תווך שני – טענת אי-לוחמה: הטענה החוזרת ונשנית שאיטליה “לא תיכנס למלחמה” – החלה על אוקראינה בהקשר של 2022–2026 אך מוקרנת במפורש על ידי קרוסטו על תרחישי הסלמה פוטנציאליים של איראן – יוצרת נרטיב פוליטי פנימי שבו איטליה מאופיינת כבת ברית תומכת שנמנעת מהשתתפות קרבית. נרטיב זה מטעה מבחינה מבצעית: אירוח פלטפורמות ISR , תשתיות לוגיסטיות וצמתי ממסר תקשורת על ידי איטליה הופך את השטח האיטלקי למשתתף מהותי בכל מבצע צבאי אמריקאי, ללא קשר לשאלה האם אנשי צוות איטלקיים משתתפים במשימות קרביות. ההבחנה בין “אירוח כוחות בעלות הברית” לבין “השתתפות בקרב” היא מלאכותית מבחינה משפטית כאשר הכוחות המארחים מנהלים פעולות לחימה מאדמת איטליה. ביטחון: גבוה (הערכה מבצעית גבוהה; אפיון נרטיב פוליטי גבוה).

עמוד תווך שלישי – הבטחה להתייעצות פרלמנטרית: התחייבויותיו החוזרות ונשנות של קרוסטו להתייעצות פרלמנטרית לפני החלטות ביטחוניות מרכזיות מספקות מנגנון אחריות פנימי שאכיפתו המשפטית אינה ברורה. התייעצויות ביטחוניות פרלמנטריות איטלקיות בהקשרים מבצעיים הן מייעצות ולא מחייבות על פי הנוהג החוקתי הנוכחי – פער שממשלת מלוני לא ביקשה לסגור באמצעות חקיקת מסגרת, דבר המצביע על כך שהבטחת ההתייעצות משרתת מטרות ניהול פוליטי פנימי ולא כוונה אמיתית לשימור ריבונות. ביטחון: בינוני-גבוה .

ארכיטקטורת העמימות האסטרטגית שנבנתה על ידי ממשלת מלוני-קרוסטו , מנקודת מבט של ניתוח ריבונות, שקולה מבחינה פונקציונלית לעמימות של ה-BIA עצמה: היא משמרת תביעות ריבונות פורמליות בשיח פוליטי תוך שהיא מאפשרת מציאויות מבצעיות שמכפיפות באופן מהותי את השליטה הטריטוריאלית האיטלקית לדרישות הצבאיות של ארה”ב.

4.1.5 מידול ציר זמן: תכנון מבצעי אמריקאי לעומת התייעצות ממשלתית איטלקית

הארכיטקטורה הזמנית של קבלת החלטות מבצעיות אמריקאיות והתייעצות עם ממשל איטליה יוצרת אסימטריה מבנית שהופכת דיון איטלקי אמיתי לבלתי אפשרי ברוב ציר הזמן הסביר להסלמה באיראן . מודל ציר הזמן הבא, הנגזר ממסמך אסטרטגיית הזירה של USEUCOM “אסטרטגיית זירת הפיקוד האירופי של ארצות הברית – פיקוד אירופה של ארה”ב – 2024” ומתקדימי קבלת החלטות ממשלת איטליה ממבצעי קוסובו ב-1999 ולוב ב-2011 , ממחיש את הבעיה המבנית:

שלב ציר הזמן	פעולה מבצעית אמריקאית	פעולה ממשלתית איטלקית	חלון הריבונות	אֵמוּן
שעות T-96	צו מבצעי של USEUCOM הוצא	לא התקבלה הודעה	אַף לֹא אֶחָד	בֵּינוֹנִי
T-72 שעות	פקודות התרעה של ה-31 FW; פקודות העברה של APS-2	לא התקבלה הודעה	אַף לֹא אֶחָד	בֵּינוֹנִי
T-48 שעות	טעינת תחמושת למטוסים מתחילה	שגרירות ארה”ב מסרה הודעה על מזכר הבנות	חלון 48 שעות נפתח	בֵּינוֹנִי
T-24 שעות	מיקום קדם של מטוס מכלית	מועצת השרים התכנסה	דיון של 24 שעות	בֵּינוֹנִי
T-12 שעות	תדרוך לצוותי האוויר; תכנון סופי של המשימה	הנהגת הפרלמנט קיבלה מידע (מייעצת)	חלון של 12 שעות – לא מספיק לתהליך לפי סעיף 78	גָבוֹהַ
T-0	שחרור הנשק הראשון	הסכמת הרשות המבצעת האיטלקית – לאחר מעשה	חלון הריבונות נסגר	גָבוֹהַ

ציר זמן זה מדגים כי חלון ההודעה של 48 שעות – ההודעה המוקדמת המקסימלית הסבירה במסגרת מזכר ההבנות הנוכחי – אינו מספק מבחינה מבנית עבור הליכי הכרזת מלחמה פרלמנטרית לפי סעיף 78 , אשר ידרשו כינוס שני בתי הכנסת, דיון רשמי והצבעת רוב. אפילו דיון מועצת השרים במסגרת חלון של 24 שעות מייצג קבלת החלטות דחוסה תחת לחץ פוליטי וברית, אשר מבחינה מבנית מעדיף הסכמה על פני התנגדות. האסימטריה בציר הזמן אינה מקרית – המציאות המבצעית היא שהופכת את ההבחנה בין הודעה לאישור לקריטית מבחינה משפטית ומכרעת מבחינה מעשית. ביטחון: בינוני-גבוה .

4.1.6 סיכון למשבר חוקתי: הסכמה מבצעת לעומת דרישה פרלמנטרית לפי סעיף 78

הסיכון למשבר חוקתי הנובע מתרחיש הסלמה איראני המשתמש במתקנים איטלקיים ללא אישור פרלמנטרי לפי סעיף 78 מוערך כבינוני-גבוה – מוגבר ביחס לתקדימים היסטוריים בשלושה גורמים ספציפיים לשנת 2026. ראשית, החישוב הקואליציוני של ממשלת מלוני – התלוי בתמיכה פרלמנטרית של הלגה והפראטלי ד’איטליה – פגיע לעריקה מפעולות איראניות בדרכים שפעילות בקוסובו או בלוב לא הייתה, בהתחשב בפילוג הפנימי של הקואליציה בנוגע למדיניות המזרח התיכון . שנית, קו הבסיס של דעת הקהל האיטלקית באפריל 2026 – המשקף שלוש שנים של עייפות באוקראינה וחששות גוברים לגבי סיכון הסלמה – יוצר סביבה פוליטית פחות סובלנית להחלטות המבוססות על הסכמה מבצעית בהשוואה להקשרים של 1999 או 2011 . שלישית, פסיקתו האחרונה של בית המשפט לערעורים בנוגע למגבלות הסמכות המבצעת בהקשרים חירום – כולל התביעה החוקתית בנוגע לגבולות הסמכות המבצעת עקב COVID-19 – חידדה את הדוקטרינה החוקתית בנוגע לגבולות הסמכות המבצעת בדרכים שיכולות לתמוך באתגר פרלמנטרי על החלטות המבוססות על הסכמה מבצעת. Sentenze della Corte Costituzionale – Corte Costituzionale – 2023 .

משבר חוקתי יתבטא ככל הנראה באחת משלושה דרכים: (א) הצעת אי אמון פרלמנטרית הנגרמת על ידי התנגדות להחלטות בסיס הקשורות לאיראן , הכופה משבר ממשלתי במהלך מבצעים צבאיים פעילים; (ב) הפניה לבית המשפט העליון של המיעוט הפרלמנטרי בבקשה לפסיקה בנוגע לספיקת הסכמה מבצעת לפי סעיפים 78 ו-80 ; או (ג) קביעה חד-צדדית נשיאותית על סמכות הפיקוד העליון לפי סעיף 87 לאשר או להגביל מבצעים – התערבות חוקתית חסרת תקדים שתעצב מחדש את האיזון בין סמכות ההגנה בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת במשך עשרות שנים. ביטחון: בינוני (מסלולי משבר נבדקו; ספי הפעלה ספציפיים הם ספקולטיביים מטבעם).

4.2 תרחיש ב’: הפעלת סעיף 5 של רוסיה / נאט”ו

4.2.1 ממשק בין המסגרת הדו-צדדית משנת 1954 לבין ההגנה הקולקטיבית של נאט”ו

תרחיש סעיף 5 – המופעל על ידי תוקפנות רוסית נגד בת ברית של נאט”ו , ככל הנראה אסטוניה , לטביה , ליטא או פולין, בהתבסס על הערכות איומים עדכניות של הוועדה הצבאית של נאט”ו , הערכה אסטרטגית – נאט”ו – 2024 – מפעיל את מסלול ההרשאה הראשון של ה-BIA באופן שמשנה באופן איכותי את ארכיטקטורת הריבונות הדו-צדדית. על פי סעיף 5 של אמנת צפון האוקיינוס ​​האטלנטי , אמנת צפון האוקיינוס ​​האטלנטי – נאט”ו – אפריל 1949 , התחייבות ההגנה הקולקטיבית הקיימת של איטליה מספקת אישור משפטי קבוע לפעולות אמריקאיות מבסיסים איטלקיים בביצוע אחריות נאט”ו – ובכך מבטלת את שאלת ההסכמה הדו-צדדית השולטת בניתוח התרחיש האיראני . מסלול “אחריות נאט”ו” של ה-BIA , בהקשר של סעיף 5 , הופך למסגרת ההרשאה האופרטיבית, כאשר אשרור האמנה של איטליה משנת 1949 מתפקד כהסמכה חקיקתית מחויבת מראש במסגרת סעיף 80 לחוקה.

שינוי משפטי זה אינו מבטל את כל שאלות הריבונות בתרחיש סעיף 5 – הוא דוחק אותן משאלת ההרשאה לשאלת ההיקף: אילו פעילויות נופלות תחת “אחריות נאט”ו” בתגובה לסעיף 5, ואילו פעילויות חורגות מהיקף זה ולכן חוזרות למסלול ההסכמה הדו-צדדית? התפיסה האסטרטגית של נאט”ו 2022 – נאט”ו – יוני 2022 מגדירה הגנה קולקטיבית באופן רחב, אך יישומה המבצעי באמצעות תכנון מבצעי של SACEUR כולל פעילויות – כולל פעולות תקשורת אסטרטגיות, תיאום לחץ כלכלי ופעולות התקפיות סייבר – שאפיונן כמנדט נאט”ו שנוי במחלוקת מבחינה משפטית. לכן, הגבול החיצוני של ” אחריות נאט”ו ” בהקשר של סעיף 5 אינו מגדיר את עצמו, ופעילויות בגבול זה יהיו כפופות לדרישות הסכמה דו-צדדיות שמסגרת ה- BIA אינה מפרטת כראוי. ביטחון: גבוה (המסגרת המשפטית של סעיף 5 אושרה; הערכת הגדרת הגבול בינונית).

4.2.2 שחרור ציוד שהונח מראש: פרוטוקולי הפעלת מחנה דארבי

מלאי הנשק המוכנים מראש של מחנה דארבי מסוג APS-2 מייצגים את הנכס בעל המשמעות המיידית ביותר שבסיסו באיטליה בתרחיש הפעלה של סעיף 5. תכנון מבצעי של צבא ארה”ב לתגבור אירופי – המקודד בתוכנית יוזמת ההרתעה האירופית יוזמת ההרתעה האירופית – משרד ההגנה האמריקאי – שנת הכספים 2025 – מזהה את מחנה דארבי כצומת קריטי בארכיטקטורת התגבור של ה- Atlantic Resolve , המספק מלאי סיוע לצוותי קרב חטיבתיים אמריקאים מתחלפים הנפרסים בזירות הבלטי והפולין דרך מתקני הנמלים האדריאטי והטירני . מימון יוזמת ההרתעה האירופית לשנת הכספים 2025 הקצה 3.4 מיליארד דולר לשיפור מוקדמות בזירה האירופית יוזמת ההרתעה האירופית – משרד ההגנה האמריקאי – שנת הכספים 2025 , מתוכם חלק מסווג תומך בתשתית ובמודרניזציה של המלאי של מחנה דארבי .

פרוטוקולי שחרור APS-2 במחנה דארבי – המוסדרים על ידי הוראות נספח BIA מסווגות ודוקטרינת הלוגיסטיקה של צבא ארה”ב – כוללים שלושה שלבי אישור עוקבים: (א) צו מבצעי של USEUCOM המאשר שחרור ציוד; (ב) ביצוע פקודות העברה על ידי מפקד חיל המצב במחנה דארבי ; ו-(ג) הודעה ממשלתית איטלקית במסגרת סעיף VI(3) של מזכר ההבנות . הרצף – הודעה לאחר האישור והוצאת צו הביצוע – פירושו שמודעות ממשלתית איטלקית מגיעה לאחר ההחלטה המבצעית להפעיל מלאי APS-2 , ולא לפניה . בהקשר של סעיף 5 , דרישת ההודעה נחלשת עוד יותר על ידי אפיון מסלול המנדט של נאט”ו : שחרור APS-2 לתמיכה בהגנה קולקטיבית של נאט”ו יכול להיות מאופיין כביצוע אחריות נאט”ו , דבר שעשוי לבטל אפילו את דרישת ההודעה. ביטחון: בינוני-גבוה (הרצף נגזר מהדוקטרינה הלוגיסטית וממסגרת מזכר ההבנות; פרוטוקולים מסווגים אינם נגישים ישירות).

4.2.3 לוגיסטיקת חיזוק: קיבולת נחשול בנמלים ושדות תעופה

קיבולת העלייה בתשתית האיטלקית לתגבור נאט”ו בתרחיש סעיף 5 כוללת שלושה צמתים לוגיסטיים עיקריים. מתקני הנמל של NSA גאטה יכולים להכיל לוחמי שטח וכלי שיט לוגיסטיים של חיל האוויר האמריקאי העוברים לגישות לים השחור או לזירת הים האדריאטי . פעילות תמיכה ימית גאטה – מפקד, פיקוד מתקני חיל הים – 2024. קומפלקס המסלולים של סיגונלה – מסלול ראשי באורך 3,048 מטרים המסוגל לטפל בכל פלטפורמות הכנף הקבועות של חיל האוויר האמריקאי, כולל מטוסי תובלה אסטרטגיים C-17 Globemaster III ו- C-5M Super Galaxy – מספק את מרכז הלוגיסטיקה האווירית העיקרי לתמיכת ציוד הזורם מבסיסי החוף המזרחי של ארה”ב דרך תחנת האוויר הימית סיגונלה – מפקד, פיקוד מתקני חיל הים – 2024. קיבולת שדה התעופה הצבאי של אוויאנו – המשלימה את מתקני ויצ’נזה של החטיבה המוטסת ה-173 לתנועת כוח אדם – מספקת תגבור אווירי טקטי ויכולת פריסה מהירה.

תשתית הנמלים האזרחית באיטליה – ובמיוחד גנואה , לה ספציה , טרנטו וג’ויה טאורו – תהיה חיונית לתנועת ציוד כבד התומך בפעולות חיזוק של נאט”ו , דבר המחייב שיתוף פעולה ממשלתי איטלקי ברמה הלאומית והעירונית, החורג מהיקף מסגרת ה- BIA . גישה לנמלים עבור פעולות חיזוק של נאט”ו בתרחיש של סעיף 5 תדרוש אישור ממשלתי איטלקי דרך מועצת ההגנה העליונה ואולי גם הודעה פרלמנטרית – מה שייצור תלות לוגיסטית בשיתוף פעולה פוליטי איטלקי המעניק לרומא יתרון משמעותי על קצב חיזוק נאט”ו גם במסגרת משפטית של סעיף 5. ביטחון: גבוה (תשתית אושרה; דרישות אישור אושרו באמצעות חוק הנמלים האיטלקי ודוקטרינת הלוגיסטיקה של נאט”ו).

4.2.4 שיתוף נשק גרעיני תחת סכסוך בעצימות גבוהה

שיתוף נשק גרעיני תחת סכסוך רוסיה-נאט”ו בעצימות גבוהה מציג את תרחיש ההסמכה הדחוס והמשמעותי ביותר מבחינה חוקתית בהיסטוריה המבצעית של מסגרת ה-BIA . מסלול ההסלמה מתגובה קונבנציונלית לפי סעיף 5 לשיקול גרעיני יכלול את הצגת אפשרויות גרעיניות על ידי SACEUR לקבוצת התכנון הגרעיני של נאט”ו , הכוללת את איטליה באמצעות נציגות שר ההגנה שלה , ותספק פורום רב-צדדי לקלט איטלקי בהחלטות בנוגע לתעסוקה גרעינית לפני גיבושן הסופי. עם זאת, ציר הזמן המבצעי, החל מהתייעצות עם NPG ועד לאישור נשיאותי , דרך העברת קוד PAL ועד לתעסוקת מטוסים, עלול להתכווץ לשעות רבות בסכסוך בעצימות גבוהה תחת לחץ הסלמה רוסי .

האישור הכפול של איטליה במסגרת ציר זמן מצומצם זה ידרוש מנשיא הרפובליקה – כמפקד העליון לפי סעיף 87 – לאשר לטייס האיטלקי לבצע את משימת האספקה ​​ללא דיון פרלמנטרי לפי סעיף 78. עקיפה חוקתית זו אינה אנומליה משפטית אלא מאפיין מבני של ארכיטקטורת שיתוף הנשק הגרעיני: מנגנון המפתח הכפול מרכז את האישור הגרעיני האיטלקי ברשות המבצעת דווקא משום שציר הזמן לתעסוקה גרעינית אינו תואם את הדיון הפרלמנטרי. התוצאה החוקתית – שהפעולה הצבאית המשמעותית ביותר האפשרית של איטליה תאושר על ידי המנגנון שלה הכי פחות אחראי מבחינה דמוקרטית – מייצגת את הביטוי הבולט ביותר למתח הדמוקרטיה לעומת המבצעים במסגרת BIA . ביטחון: גבוה (ארכיטקטורת שיתוף הנשק הגרעיני ומנגנון NPG אושרו; ניתוח ציר זמן חוקתי גבוה).

4.2.5 ערוצי הרשאה מקבילים: פרגמנטציה לעומת יכולת פעולה הדדית

המסגרת הדו-צדדית של BIA וארכיטקטורת קבלת ההחלטות הקולקטיבית של נאט”ו פועלות כערוצי הרשאה מקבילים בתרחיש של סעיף 5 , ויוצרות הן יתרונות של יכולת פעולה הדדית והן סיכוני פיצול פוטנציאליים. היתרון של יכולת פעולה הדדית הוא משמעותי: פרוטוקולים דו-צדדיים שסוכמו מראש במחנה דארבי , סיגונלה ואוויאנו מאפשרים לכוחות אמריקאים להתחיל בפעולות תגבור דרך ערוצים לוגיסטיים מבוססים מבלי להמתין לקונצנזוס של ה-NAC על פרטים מבצעיים – מה שמאיץ את לוחות הזמנים של התגובה הראשונית ומספק ל-SACEUR רשת לוגיסטית מוגדרת מראש. תוכנית הנוכחות הסיבובית של יוזמת ההרתעה האירופית, יוזמת ההרתעה האירופית – משרד ההגנה האמריקאי – שנת הכספים 2025 – אשר שומרת על נוכחות רציפה ברמת גדוד של צבא ארה”ב באיטליה מאז 2017 – בדקה ושכללה את ערוצי הלוגיסטיקה הדו-צדדיים הללו באמצעות מחזורי תרגילים חוזרים ונשנים, ויצרה רמה גבוהה של יכולת פעולה הדדית.

סיכון הפיצול מתעורר כאשר ערוצי אישור דו-צדדיים מאפשרים פעולות אמריקאיות שלא קיבלו הסכמה של ה-NAC – מה שעלול ליצור עובדות בשטח המגבילות את מרחב קבלת ההחלטות הקולקטיבי של נאט”ו . אם כוחות אמריקאים הפועלים באמצעות אישור דו-צדדי של BIA יבצעו פעולות שחורגות ממסגרת ניהול ההסלמה המוסכמת של ה-NAC , איטליה עלולה למצוא את עצמה מארחת פעולות הפוגעות בלכידות נאט”ו מבלי שהייתה לה הזדמנות לעצב את החלטת ה-NAC באמצעות התייעצות קולקטיבית. סיכון פיצול זה מוערך כסבירות נמוכה בתרחיש אמיתי של סעיף 5 – שבו התיאום המבצעי בין ארה”ב לנאט”ו יהיה קרוב ביותר – אך סבירות בינונית בתרחישי הסלמה מעורפלים שלפני סעיף 5, שבהם פעולה דו-צדדית של ארה”ב עשויה להקדים את הסכמה של ה-NAC . ביטחון: בינוני (יכולת פעולה הדדית אושרה; הערכת סיכון הפיצול נגזרת מניתוח מבני).

4.2.6 הגנה טריטוריאלית איטלקית לעומת הקרנת כוח של הברית

המתח בין דרישות ההגנה הטריטוריאליות של איטליה לבין תפקידה כפלטפורמה להקרנת כוח של הברית מחמיר בתרחיש של סעיף 5, שבו הטריטוריה האיטלקית עצמה עומדת בפני מטרות רוסיות פוטנציאליות . הדוקטרינה הצבאית הרוסית – המקובלת בדוקטרינה הצבאית של הפדרציה הרוסית משנת 2021 ובתיקונים הבאים שלה. דוקטרינה צבאית – משרד ההגנה של הפדרציה הרוסית – 2021 – מזהה במפורש את התשתיות של חברות נאט”ו התומכות בפעולות הברית כמטרות צבאיות לגיטימיות. מתקני האחסון הגרעיני של אביאנו , תשתית ה-ISR של סיגונלה ומחסני התחמושת של מחנה דארבי יהוו יעדי מטרה בעדיפות גבוהה במסגרת התכנון המבצעי הרוסי בתרחיש של סעיף 5 – מה שיהפוך את איטליה ממרכז לוגיסטי באזור האחורי למטרה פוטנציאלית בחזית.

ארכיטקטורת ההגנה האווירית הטריטוריאלית של איטליה – הבנויה סביב מערכת טילי קרקע-אוויר SAMP/T Mamba המופעלת על ידי Esercito Italiano ו- Aeronautica Militare Sistemi d’Arma – Esercito Italiano – 2024 – מספקת יכולת הגנה אזורית לטווח בינוני אך חסרה את העומק השכבתי הנדרש להגנה מפני תקיפות מתמשכות של טילי שיוט ונשק היפרסוני רוסיים נגד מספר מתקנים איטלקיים בו זמנית. פריסת כוחות ונכסים אמריקאים במתקנים איטלקיים יוצרת אפקט של משיכת איום: אירוח תשתית אמריקאית קריטית מבחינה אסטרטגית על ידי איטליה מעלה את עדיפותה כיעד יעד רוסי , ובמקביל מגבירה את העניין האמריקאי בהגנה על שטח איטליה כקריטית לקיימות המבצעית של ארה”ב. תלות הדדית זו היא המציאות המבצעית העומדת בבסיס המתח בין ריבונות לברית בלב מסגרת ה- BIA . ביטחון: גבוה (דוקטרינה וארכיטקטורת הגנה אושרו באמצעות מקורות ראשוניים; הערכת יעדים נגזרת מניתוח דוקטרינה).

4.3 תרחיש ג’: תחומים היברידיים ומתפתחים

4.3.1 פעולות סייבר: האם הגדרות 1954 חלות?

מסמכי ה- BIA משנת 1954 אינם מכילים הוראות הגדרה החלות על פעולות סייבר – פער ברור מבחינה אנליטית בהתחשב בהקשר הטכנולוגי של ניסוח אמנות מתקופת המלחמה הקרה, אך משמעותי מבחינה מבצעית בהתחשב בתפקיד הדומיננטי של פעולות סייבר בסכסוך עכשווי. השאלה האם פעילויות סייבר המבוצעות מתשתית אמריקאית שבסיסה באיטליה נכללות במסגרת ההסכמה של ה-BIA דורשת ניתוח פרשני של שלושה צירים הגדרתיים.

ציר ראשון – הגדרת “תשתית”: אם פעולות סייבר מתבצעות באמצעות תשתית מחשוב פיזית הממוקמת במתקנים איטלקיים – שרתים, ציוד ממסר רשת, מסופי קישור לווייניים – ניתן לטעון כי תשתית פיזית זו מהווה “תשתית” במשמעותה של ה-BIA , מה שמפעיל את מסגרת ההרשאה ברמת המתקן. על פי פרשנות זו, פעולות סייבר התקפיות של ארה”ב המבוצעות באמצעות תשתית המחשוב הפיזית של סיגונלה או אוויאנו ידרשו הסכמה איטלקית במסגרת מסלול ההרשאה הדו-צדדי – מסקנה שמעולם לא נבדקה או הוכרה על ידי אף אחת מהממשלות. רמת ביטחון: בינונית (ניתוח פרשני; לא נקבע תקדים).

ציר שני – הגדרה של “פעילות מבצעית”: אם פעולות סייבר מהוות “פעילויות מבצעיות” במסגרת מזכר ההבנות , הן יפעילו את דרישת ההודעה על “פעילויות משמעותיות” בסעיף VI(3) של מזכר ההבנות משנת 1995 כאשר הן עומדות בסף המשמעות המסווגת. אף עדות פרלמנטרית או הליך משפטי לא קבעו האם פעילויות סייבר אי פעם הולידו הודעה כזו. היעדר תקדים מבצעי מצביע על כך שהנוהג הנוכחי אינו מתייחס לפעולות סייבר כ”פעילויות מבצעיות” במסגרת מזכר ההבנות – בין אם על ידי החרגה מסווגת בהגדרה ובין אם מנוחות מבצעית. ביטחון: בינוני .

ציר שלישי – אפיון שיפוטי: אם פעולות סייבר מאופיינות כאיסוף SIGINT ולא כפעולות התקפיות, הן נופלות תחת צו נשיאותי 12333 פעילויות מודיעין של ארצות הברית – משרד הנשיא – דצמבר 1981, שתוקן ב-2008 ולא תחת סמכויות מבצעיות של BIA – תוך איסור מוחלט של דרישות הסכמה של ממשלת איטליה . מסלול אפיון זה הוא ככל הנראה ברירת המחדל המבצעית, בהתחשב בכך שהגבול בין איסוף SIGINT להכנה התקפית בסייבר אינו ברור מבחינה טכנית ומבוקר מבחינה מוגדרת על ידי דוקטרינת קהילת המודיעין האמריקאית . ביטחון: בינוני-גבוה .

4.3.2 תיאום נכסי חלל: MUOS, קבוצות ISR ועמימות משפטית

תפקודה של תחנת הקרקע MUOS Niscemi כממסר תקשורת עולמי יוצר שאלה של ריבונות בתחום החלל שמסגרת ה- BIA אינה יכולה לטפל בה: האם הריבונות הטריטוריאלית האיטלקית על מתקן Niscemi מתורגמת לסמכות איטלקית כלשהי על תעבורת התקשורת הלוויינית העוברת דרך צומת Niscemi ? הארכיטקטורה הטכנית של MUOS – שבה Niscemi משמשת כנקודת ממסר יבשתית לתקשורת בין כוחות אמריקאים ללוויינים גיאוסינכרוניים – פירושה שהריבונות הטריטוריאלית האיטלקית מספקת שליטה פיזית על ציוד תחנת הקרקע אך אינה מספקת סמכות משפטית על תוכן התקשורת הלוויינית או על הפעילויות המבצעיות שהתקשורת הזו מאפשרת. תוכנית MUOS – פיקוד מערכות האוויר של הצי – 2023 .

התביעה בבית המשפט המנהלי האיטלקי בנוגע ל- MUOS Niscemi – שנפתרה לטובת סמכות עקיפה של המבצעת הלאומית על ידי Consiglio di Stato בשנת 2015 Sentenza Consiglio di Stato – Consiglio di Stato – 2015 – קבעה כי ההרשאה המבצעת הלאומית של מסגרת ה-BIA מספיקה להתקנה ותפעול של תשתית תקשורת מקושרת לחלל למרות התנגדות ממשלתית מקומית ואזורית. עם זאת, היא לא התייחסה לשאלה האם תעבורת התקשורת הזורמת דרך Niscemi – המאפשרת פעילויות מבצעיות של ארה”ב ברחבי העולם, כולל תקיפות פוטנציאליות נגד איראן או תיאום לוגיסטי עבור פעולות סעיף 5 – נופלת במסגרת ההסכמה של ה-BIA או לגמרי מחוצה לה. תחום החלל מייצג, אם כן, את ההרחבה הרחוקה ביותר של פער הריבונות שזוהה בתחום הסייבר: טריטוריה איטליה מארחת תשתית המאפשרת פעולות צבאיות אמריקאיות גלובליות, בעוד שסמכות ממשלת איטליה על פעולות אלו היא אפסית מבחינה מבנית. אמון: בינוני-גבוה .

4.3.3 פריסות רחפנים מבוססות בינה מלאכותית: בדיקות מאמץ של “תשתית” ו”פעילות תפעולית”

פריסת מערכות רחפנים אוטונומיות וחצי-אוטונומיות מבוססות בינה מלאכותית מבסיסים באיטליה – מסלול יכולת שאושר על ידי תוכניות רכש של חיל האוויר והצי האמריקאי, כולל ה- MQ-25 סטינגריי ותוכנית מטוסי קרב שיתופיים (CCA) – בוחנת את הארכיטקטורה ההגדרתית של מסגרת ה- BIA ברמה הבסיסית ביותר שלה. רחפן מבוסס בינה מלאכותית הממריא מסיגונלה , מבצע משימת ISR או תקיפה מעל הים התיכון או המזרח התיכון , וחוזר לסיגונלה ללא מעורבות של טייס אנושי מעלה שלוש שאלות הגדרה שהכלי 1954 אינם יכולים לענות עליהן .

ראשית , האם פעולת רחפן המופעלת על ידי בינה מלאכותית ממתקן הנשלט על ידי BIA היא “פעילות מבצעית” הדורשת הודעה, או שמא מדובר בפונקציית תשתית אוטומטית הדומה לשידור לווייני? אם הרחפן פועל באופן אוטונומי ללא הנחיה אנושית בזמן אמת, אפיון “הפעילות המבצעית” – אשר מרמז על קבלת החלטות אנושיות בביצוע – עשוי שלא לחול על פי פרשנות טקסטואליסטית של מסגרת 1954. שנית , האם הסכמתה של ממשלת איטליה לכוחות אמריקאים הפועלים מסיגונלה משתרעת על מערכות אוטונומיות שפרמטרי המשימה שלהן נקבעים על ידי אלגוריתמים של בינה מלאכותית ולא על ידי מפקדים אנושיים? האצלת סמכויות קבלת החלטות מבצעיות ממפקדים אנושיים למערכות בינה מלאכותית יוצרת פער באחריותיות שמסגרת ההסמכה הממוקדת באדם של BIA אינה יכולה לטפל בה. שלישית , אם רחפן המופעל על ידי בינה מלאכותית המבצע משימה מאדמת איטליה גורם לאבדות אזרחיות או לאירוע בינלאומי, מסגרת השיפוט של אמנת נאט”ו SOFA – המיועדת לכוח אדם – אינה מספקת מנגנון ייחוס או אחריותיות ברור לפעולות מערכת בינה מלאכותית. ביטחון: בינוני (קיומה של התוכנית אושר; הערכת מבחן הלחץ ההגדרתית היא הסקה אנליטית).

4.3.4 מודל משבר חוקתי: סמכות מבצעת לעומת סמכות מחוקקת בתחומים מתפתחים

פער האחריות המתפתח בתחומים – שבו פעולות סייבר, תיאום נכסי חלל ומערכות אוטונומיות מבוססות בינה מלאכותית פועלות משטחה האיטלקי ללא הסכמה דו-צדדית או דרישות אישור פרלמנטריות – יוצר את התנאים למשבר חוקתי באופן איטי יותר אך מבני יותר מאשר התרחיש הקינטי החריף של איראן . מסלול המשבר עובר דרך מודעות פרלמנטרית מתקדמת להיקף הפעילויות המתרחשות ממתקנים איטלקיים ללא כל נראות או הסכמה ממשלתית, ולאחר מכן דרישה פרלמנטרית לאחריותיות שהרשות המבצעת אינה יכולה לעמוד בה מבלי לחשוף סעיפי BIA מסווגים או להכיר בכך שארכיטקטורת ההרשאה אינה מספקת כיסוי לפעילויות המדוברות.

הדוחות השנתיים של COPASIR הרחיבו בהדרגה את דיונם בממד המודיעיני של הפעילות הצבאית של ארה”ב שבסיסה באיטליה – דבר המצביע על מודעות פרלמנטרית גוברת לפער הפיקוח. Relazione annuale COPASIR – COPASIR – 2023. הפניה של COPASIR לבית המשפט העליון בשאלה האם מסגרת הפיקוח המודיעיני של חוק 124/2007 מכסה פעילויות מודיעין אמריקאיות המבוצעות משטחה האיטלקי יכולה לזרז את תהליך ההבהרה החוקתית מבלי לדרוש יוזמה ביצועית. ביטחון: בינוני (מסלול COPASIR אושר; מסלול המשבר החוקתי הוערך כהסתברות בינונית על פני אופק של 5 שנים).

4.4 מטריצת החלטה בין-תרחישים

4.4.1 מיפוי סמכויות משפטיות לפי תרחיש וסוג פעולה

סוג הפעולה	איראן קינטית	איראן לא קינטית	סעיף 5 קונבנציונלי	סעיף 5 גרעיני	היברידי/סייבר	בינה מלאכותית-אוטונומית
מסלול אישור BIA	דו-צדדי (הסכמה שנויה במחלוקת)	דו-צדדי (מתחת לסף)	מנדט נאט”ו	מנדט נאט”ו + מפתח כפול	לא מוגדר	לא מוגדר
נדרשת הודעה באיטליה	כן – מזכר הבנות ו'(3)	לא – מתחת לסף	כן – הודעה מבצעית	תהליך גרעיני NAC	לֹא	לֹא
מנגנון הווטו האיטלקי	לא הוגדר	אַף לֹא אֶחָד	אַף לֹא אֶחָד	מקש כפול (פורמלי)	אַף לֹא אֶחָד	אַף לֹא אֶחָד
הסמכה פרלמנטרית	סעיף 78 שנוי במחלוקת	אַף לֹא אֶחָד	מחויב מראש (אמנה משנת 1949)	מחויב מראש + סעיף 87	אַף לֹא אֶחָד	אַף לֹא אֶחָד
רמת הסיכון החוקתית	גָבוֹהַ	בֵּינוֹנִי	נָמוּך	HIGH (ציר זמן דחוס)	גבוה (פער מבני)	בֵּינוֹנִי
אילוץ מבצעי על ארה”ב	דיפלומטי בלבד	אַף לֹא אֶחָד	תיאום הברית	תזמון כפול-מקשים	אַף לֹא אֶחָד	אַף לֹא אֶחָד
רמת ביטחון	בינוני-גבוה	בֵּינוֹנִי	גָבוֹהַ	בֵּינוֹנִי	בֵּינוֹנִי	בֵּינוֹנִי

4.4.2 משתני אילוץ פוליטיים: פוליטיקה קואליציונית, דעת קהל, לחץ פרלמנטרי

שלושה משתני אילוץ פוליטיים הפועלים באפריל 2026 משנים את מפת הסמכות המשפטית בדרכים משמעותיות מבחינה מבצעית. ראשית, המתח הפנימי של קואליציית מלוני בין האטלנטיות החזקה של “פראטלי ד’איטליה” לבין העמדה הדו-משמעית מבחינה היסטורית של הלגה כלפי פעולות צבאיות אמריקאיות – כפי שהודגם לאחרונה בעמדתה האמביוולנטית של הלגה בנוגע לסיוע צבאי לאוקראינה – יוצר שבריריות קואליציונית המגבילה את חופש התמרון של הרשות המבצעת באישור פעולות אמריקאיות מבסיסים איטלקיים. תרחיש הסלמה איראנית הדורשת הסכמה מפורשת של ממשלת איטליה יבחן את שבריריות הקואליציה הזו בצורה חריפה.

שנית, נתוני דעת הקהל האיטלקית מסקר המודעות הביטחונית השנתי של משרד ההגנה , Indagine sulla percezione della Difesa – Ministero della Difesa – 2024, מראים באופן עקבי התנגדות ציבורית מרובה להשתתפות איטלקית בפעולות צבאיות שאינן של נאט”ו , כאשר כ -67 אחוזים מהנשאלים מתנגדים לשימוש בשטח איטליה לפעולות ללא אישור פרלמנטרי. קו בסיס זה של דעת הקהל יוצר תמריצים בחירותיים למפלגות האופוזיציה הפרלמנטריות לדרוש דין וחשבון על פעילויות הבסיס של ארה”ב – תמריצים המתורגמים ללחץ פוליטי על הרשות המבצעת גם בהיעדר אילוצים משפטיים.

שלישית, המעורבות המתקדמת של הפרלמנט האירופי בשאלות ריבונות ביטחונית – באמצעות סוכנות ההגנה האירופית – סוכנות ההגנה האירופית – 2024 וארכיטקטורת היישום של המצפן האסטרטגי של האיחוד האירופי – מספקת לשחקנים פרלמנטריים איטלקיים מסגרת רב-צדדית לדאגות ריבונות, אשר מפחיתה את העלות הפוליטית הכרוכה בהעלאתן במסגרת מערכת היחסים הדו-צדדית בין איטליה לארה”ב. שילוב ביטחוני אירופאי מספק כיסוי פוליטי להצהרות ריבונות שאחרת עלולות להיות מאופיינות כהפרעה לברית אנטי-אמריקאית.

4.4.3 הערכת מציאות תפעולית: כאשר החוק סוטה מהפרקטיקה

הממצא הבסיסי של מטריצת ההחלטות חוצת התרחישים הוא שסמכות משפטית ומציאות מבצעית מתפצלות באופן שיטתי ועקבי ביחסי הבסיסים בין איטליה לארה”ב, כאשר המציאות המבצעית מעדיפה באופן עקבי את חופש הפעולה הצבאי של ארה”ב על פני הצהרת הריבונות האיטלקית. סטייה זו אינה תוצר של חוסר תום לב מצד ארה”ב או שותפות ממשלתית איטליה – זוהי התוצר המבני של מסגרת משפטית שתוכננה בשנת 1954 כדי לשמר את הריבונות האיטלקית הפורמלית תוך מתן אפשרות לגמישות מבצעית של ארה”ב, שהונצחה במשך שבעה עשורים של אינרציה מוסדית המחוזקת על ידי יישור אינטרסים אמיתי של הברית.

נקודות הסטייה הנושאות את ההשלכות המדיניות הגבוהות ביותר בשנת 2026 הן: (א) פעולות סייבר וחלל המתרחשות ללא כל מסגרת אישור איטלקית; (ב) מערכות אוטונומיות מבוססות בינה מלאכותית שאין עבורן ארכיטקטורת הסכמה; (ג) היעדר מנגנון וטו איטלקי מוגדר בכל תרחיש; ו-(ד) ציר זמן להרשאת שיתוף גרעיני שעוקף באופן מבני את הדיון הפרלמנטרי. כל אחת מנקודות הסטייה הללו מייצגת גם גירעון ריבונות וגם הזדמנות לרפורמה במדיניות – שניתן לטפל בהן באמצעות תיקון להסדר טכני , חקיקת מסגרת פרלמנטרית או הפניה ל- Corte Costituzionale מבלי לדרוש משא ומתן מחודש מהותי על יחסי הברית הדו-צדדית. הציווי האסטרטגי עבור קובעי המדיניות האיטלקיים הוא להמיר את נקודות הסטייה הללו מאובדן ריבונות פסיבי למינוף רפורמה אקטיבי לפני שתרחיש ההסלמה הגדול הבא יהפוך את השאלה לאקדמית. ביטחון: גבוה .

חלק ה’ – סעיף 4: השלכות אסטרטגיות ואפשרויות מדיניות – מנגנוני שימור ריבונות, ארכיטקטורת מינוף משא ומתן מחודש, דינמיקת חלוקת נטל הבריתות, הבטחת עתיד המסגרת המשפטית, ודרכי הבהרה חוקתית עבור הרפובליקה האיטלקית, 2026

5.1 שמירת ריבונות במסגרת המשפטית הקיימת

5.1.1 ניצול עמימות קיימות לטובת איטליה

הסעיפים הקודמים של דוח זה הוכיחו כי מסגרת ההסמכה הכפולה של הסכם התשתית הבסיסית מכילה עמימות מבנית אשר, תחת הפרקטיקה המבצעית הנוכחית, מעדיפה באופן עקבי את חופש הפעולה הצבאי של ארה”ב על פני הפררוגטיבה הריבונית של איטליה . סעיף זה מציג הצעה אנליטית שונה במהותה: אותן עמימות, המובנות כראוי ומנוהלות באופן פעיל על ידי קובעי המדיניות האיטלקיים, מכילות מנוף סמוי משמעותי שניתן לגייס לטובת איטליה מבלי לדרוש משא ומתן מחודש על הסכמים, תיקון חוקתי או שיבוש הברית. ניצול העמימות הקיימת – אסטרטגיה המיושמת בהצלחה ניכרת על ידי יפן , גרמניה וספרד ביחסים האנלוגיים שלהן בין מדינות מארחות – מייצג את מנגנון שימור הריבונות בעלות הנמוכה ביותר והתשואה הגבוהה ביותר העומד לרשות רומא בטווח המיידי.

העמימות הראשונה הקיימת לניצול איטלקי נוגעת להגדרת המונח “הסכם עם ממשלת איטליה ” במסלול ההרשאה הדו-צדדי של סעיף 2 לחוק ההגנה האירופית (BIA) . הפרקטיקה הנוכחית מתאפיינת ב”הסכם” כהסכמה מבצעת של ראש הממשלה המועברת דרך ערוצים דיפלומטיים – פרשנות מינימליסטית המרכזת את סמכות ההרשאה ברשות המבצעת ומבטלת מעורבות פרלמנטרית ונשיאית. איטליה יכולה, מבלי לתקן את נוסח ה- BIA , להוציא הצהרה פרשנית חד-צדדית – התואמת את עקרונות אמנת וינה בדבר חוק האמנות (1969) המסדירים פרשנות אמנות אמנת וינה בדבר חוק האמנות – האומות המאוחדות – מאי 1969 – הקובעת כי “הסכם עם ממשלת איטליה ” מחייב חוקתית דיון במועצת ההגנה העליונה במסגרת חוק חוקתי מס’ 1/1950 Legge Costituzionale n. 1/1950 – Consiglio Supremo di Difesa – יולי 1950 עבור פעולות העומדות בספי משמעות מוגדרים. הצהרה כזו לא תשנה את נוסח ה-BIA , אך תרחיב את התהליך החוקתי המקומי הנדרש ליצירת ה”הסכם” שה- BIA מחייב – הכנסת סמכות נשיאותית ודיון מיניסטריאלי קולקטיבי לתהליך הנשלט כיום על ידי שיקול דעתו של ראש הממשלה. אמון: גבוה (מנגנון אמנת וינה אושר; תחולה חוקתית גבוהה; קבלת ההצהרה על ידי ארה”ב היא שאלה פוליטית שהוערכה כבינונית).

העמימות השנייה הניתנת לניצול נוגעת למנגנון הסקירה הדו-שנתי של ההסדר הטכני . ההסדר הטכני – בניגוד להסדר הטכני עצמו – פועל על סמך מחזור תיקונים מפורש שארכיטקטורתו הפרוצדורלית דורשת משא ומתן דו-צדדי ולא תכנון מבצעי חד-צדדי אמריקאי. איטליה יכולה להשתמש בתהליך הסקירה כדי להכניס הוראות אשר, מבלי לאתגר ישירות את הרשויות המבצעיות הקיימות של ארה”ב, יקבעו מסגרות הגדרה המרחיבות את המודעות הממשלתית האיטלקית לפעילויות בתחומים מתפתחים. באופן ספציפי, איטליה יכולה להציע הגדרות של “פעילות מבצעית” הכוללות במפורש פעולות של מערכות אוויריות בלתי מאוישות, פעילויות לוחמה אלקטרונית ותפקודי ממסר תקשורת לוויינית – ובכך להפעיל דרישות הודעה קיימות עבור קטגוריות פעילות אלו מבלי לדרוש מנגנוני הסכמה חדשים. אסטרטגיית הרחבת ההגדרה מנצלת את העובדה שמסגרת ההודעה של מזכר ההבנות משנת 1995 חלה על “פעילויות מבצעיות משמעותיות” לא מוגדרות שהרחבתן ההגדרה באמצעות תיקון להסדר הטכני אינה דורשת פתיחה מחדש של טקסט ה-BIA הרגיש יותר מבחינה פוליטית . ביטחון: גבוה (מנגנון תיקון ההסדר הטכני אושר; אסטרטגיית הרחבת ההגדרה הוערכה כגבוהה בהיתכנות במסגרת הקיימת).

העמימות השלישית שניתן לנצל לטובת איטליה נוגעת להליך תביעות נזקי רכוש לפי סעיף VIII של הסכם בין הצדדים לאמנה הצפון אטלנטית בנוגע למעמד כוחותיהם – נאט”ו – יוני 1951. סעיף VIII קובע כי נזקים שנגרמו על ידי כוחות אמריקאים לרכוש איטלקי כפופים להליכי יישוב דו-צדדיים אשר נפתרו באופן היסטורי באמצעות תשלומים ex gratia שניתנו במשא ומתן ברמת הוועדה הצבאית המשותפת ללא פיקוח פרלמנטרי. איטליה יכולה לטעון – בהתאם לנוסח סעיף VIII – כי נזקים הנובעים מפעולות בתחומים מתפתחים (אירועי סייבר הגורמים נזק לתשתיות, הפרעות אלקטרומגנטיות מפעולות MUOS) נופלים במסגרת התביעות של סעיף VIII, ובכך יוצרים מנגנון אחריות פיננסית לפעילויות שכיום נופלות מחוץ לכל מסגרות הפיקוח. מסלול התביעות הפיננסיות, למרות היותו צנוע מבחינת ריבונות, יוצר תקדים למעורבות ממשלתית איטליה בהשלכות מבצעיות בתחומים מתפתחים שניתן להרחיב בהדרגה. ביטחון: בינוני (מנגנון סעיף VIII אושר; יישום בתחומים מתפתחים הוא הסקה פרשנית).

העמימות הרביעית הניתנת לניצול פועלת בצומת שבין מסגרת ה- BIA לבין החוק המנהלי האיטלקי . המשפט MUOS Niscemi קבע כי הסמכה מבצעת לאומית גוברת על צווי מניעה של בתי משפט מנהליים אזוריים עבור תשתיות הנשלטות על ידי BIA – אך היא גם קבעה כי הליכים של בית משפט מנהלי מהווים מנגנון פיקוח לגיטימי על ההיבטים הסביבתיים והפרוצדורליים של פיתוח מתקנים בארה”ב. איטליה יכולה למסד דרישות מחמירות להערכת השפעה סביבתית – באמצעות מסגרות רגולטוריות לאומיות ולא באמצעות תיקוני אמנות דו-צדדיים – היוצרות חובות גילוי חובה לפיתוח תשתיות מתקנים חדשות, כולל מתקנים בתחומים מתפתחים. דרישות הערכת סביבה המחייבות גילוי פומבי של תוכניות פיתוח מתקנים מספקות מנגנון שקיפות המפצה חלקית על גירעונות האחריותיות של מסגרת ה-BIA המסווגת מבלי לאתגר ישירות את רשויות התפעול של ארה”ב. אמון: בינוני-גבוה (מנגנון המשפט המנהלי אושר; אסטרטגיה רגולטורית הוערכה כגבוהה; שיתוף פעולה תפעולי אמריקאי לא ודאי – בינוני).

5.1.2 הגברת הפיקוח הפרלמנטרי: מנגנוני חקיקה

שיפור הפיקוח הפרלמנטרי מייצג את מנגנון שימור הריבונות החזק ביותר מבחינה חוקתית והלגיטימי ביותר מבחינה דמוקרטית הזמין במסגרת ה- BIA הקיימת – וזה שממשלות איטליה נכשלו בו באופן העקבי ביותר. הרקורד ההשוואתי מאלף: דוקטרינת הפרלמנטסוורבאלט של גרמניה , שנקבעה באמצעות פסיקת בית המשפט החוקתי הפדרלי ועוגנה בחוק ההשתתפות הפרלמנטרית (Parlamentsbeteiligungsgesetz) מיום 18 במרץ 2005, Parlamentsbeteiligungsgesetz – Bundesregierung – מרץ 2005 , דורשת אישור מהבונדסטאג לכל פריסות הכוחות המזוינים הגרמניים בחו”ל, ופורשה כמכסה את התחייבויותיה של גרמניה כמדינה המארחת המאפשרות מבצעים צבאיים זרים מאדמת גרמניה. איטליה יכולה לחוקק חקיקת מסגרת מקבילה – ללא משא ומתן מחודש על ה-BIA – על ידי ציון דרישות משפטיות מקומיות לאישור מבצעי של פעילויות בסיס אמריקאיות שחורגות מסף מבצעי מוגדר.

הצעת החקיקה למסגרת הפרלמנט האיטלקית – אשר ניתוח זה מכנה ” Legge Quadro sulla Presenza Militare Alleata” (LQPMA) לצורך עיון אנליטי – תקבע שלושה סעיפים מרכזיים. ראשית , היא תגדיר סף אישור חקיקתי לפעילויות מבצעיות של ארה”ב ממתקנים איטלקיים , ותציין כי פעילויות העומדות בקריטריונים מוגדרים (פעולות קינטיות נגד מדינות שלישיות, אישור שחרור נשק גרעיני, פעולות סייבר התקפיות משטח איטליה) דורשות דיון מוקדם של מועצת השרים עם הודעה פרלמנטרית – מבלי לאסור פעילויות כאלה, אשר יפרו את התחייבויות BIA ו- NATO SOFA , אך תטיל דרישה פרוצדורלית מקומית היוצרת אחריות. שנית , היא תחייב תדרוכים מסווגים שנתיים על ידי שר ההגנה לוועדת ההגנה של שני הבתים על כל הפעילויות המבצעיות של ארה”ב ממתקנים איטלקיים בשנה הקודמת, תוך שימוש בהליכי מושב מסווגים הזמינים במסגרת כללי הפרוצדורה של הסנאט והבית, Regolamento del Senato della Repubblica – Senato della Repubblica – 2024, כדי לאפשר גילוי ללא הפרה פומבית של סעיפי BIA מסווגים . שלישית , הדבר יקצה ל-COPASIR סמכות שיפוט מפורשת על המימד המודיעיני של פעילויות ארה”ב מבסיסים איטלקיים – ובכך יסגור את פער הפיקוח שזוהה בסעיף 3 על ידי הרחבת המנדט החוקי של COPASIR במסגרת חוק 124/2007 כך שיכסה פעילויות מודיעין של בעלות הברית בשטח איטליה. פוסט מאת: 3 באוגוסט 2007, מס’ 124 – הפרלמנט האיטלקי – אוגוסט 2007. ביטחון : גבוה (מנגנון חקיקה אושר; הרחבת COPASIR הוערכה כבעלת היתכנות גבוהה במסגרת החוקית הקיימת; תגובת המבצעים של ארה”ב הוערכה כאי ודאות בינונית).

אסטרטגיית ה-LQPMA אינה דורשת משא ומתן מחודש על ה-BIA משום שהיא פועלת כולה במסגרת החוקה המקומית האיטלקית – היא מטילה דרישות על תהליכי האישור של הרשות המבצעת האיטלקית עצמה ולא על התנהלות מבצעית של ארה”ב. ארה”ב אינה יכולה להתנגד להליכים פרלמנטריים מקומיים איטלקיים כהפרות של ה- BIA , משום שה- BIA מסדיר את מה שארצות הברית רשאית לעשות מבסיסים איטלקיים, ולא אילו תהליכים ממשלתיים פנימיים איטלקיים חייבים ללוות את הסכמתה של איטליה. לכן, מסלול חקיקה מקומי זה הוא שיפור הריבונות בעל הביצוע הגבוה ביותר והעלות הנמוכה ביותר העומד לרשות קובעי המדיניות האיטלקיים . המכשול הפוליטי העיקרי אינו משפטי אלא ממשלתי: מנהלים איטלקיים עוקבים על פני הקשת הפוליטית העדיפו את הגמישות של אישור בהסכמת הרשות המבצעת על פני האחריותיות של התהליך הפרלמנטרי, מה שהופך את חקיקת ה-LQPMA לתלויה ברצון פוליטי ולא באפשרות משפטית. אמון: גבוה (ניתוח משפטי גבוה; היתכנות פוליטית בינונית, מותנית בדינמיקה של הקואליציה).

5.2 נקודות מינוף במשא ומתן מחדש

5.2.1 סעיפי סקירה תקופתיים של הסדר טכני

מנגנון הסקירה הדו-שנתית של ההסכם הטכני מהווה את מנוף המשא ומתן המחודש הניתן לפעולה מיידיה ביותר של איטליה – מנוף הפועל במסגרת הדו-צדדית הקיימת מבלי לדרוש את הצעד היקר מבחינה פוליטית של פתיחה מחדש רשמית של טקסט ה-BIA המסווג . מחזור הסקירה של 2026 – העדכון המתוכנן הבא המבוסס על הדפוס הדו-שנתי שנקבע שאושר באמצעות התיעוד הארגוני של Aeronautica Militare Aeronautica Militare – Ministero della Difesa – 2024 – מספק חלון משא ומתן מוגדר שבתוכו איטליה יכולה לקדם ארבעה תיקוני הגדרה ספציפיים שישפרו באופן משמעותי את הריבונות האיטלקית במסגרת הקיימת.

תיקון ראשון – הגדרות תחום מתפתח: הוספת הגדרות מפורשות של “פעילות מבצעית” הכוללות פעולות כלי טיס בלתי מאוישים שחורגות מספי רדיוס משימה מוגדרים, פעילויות לוחמה אלקטרונית המשפיעות על תשתית תקשורת של מדינות שלישיות, פונקציות ממסר תקשורת לוויינית התומכות בפעולות צבאיות פעילות, ופעילויות סייבר התקפיות המבוצעות באמצעות תשתית שבסיסה באיטליה. הגדרות אלו יפעילו את דרישות ההודעה הקיימות של סעיף VI(3) מזכר ההבנות משנת 1995 עבור קטגוריות פעילות הנחשבות כיום כנמצאות מתחת לסף ההודעה – תוך הרחבת המודעות הממשלתית האיטלקית מבלי ליצור מנגנוני וטו חדשים שארה”ב עשויה להתנגד להם. ביטחון: גבוה (מנגנון ההגדרה אושר; התנגדות ארה”ב למשא ומתן הוערכה כסבירות בינונית).

תיקון שני – סטנדרטיזציה של לוחות זמנים להודעה: הכנסת לוחות זמנים מינימליים סטנדרטיים להודעה – 72 שעות לפעולות מתוכננות העומדות בספי משמעות מוגדרים, 24 שעות לפעולות מונעות התרעה, והודעה מיידית על תחילת ביצוע – החלפת נוסח ההודעה ה”מוקדמת” הנוכחי הבלתי מוגדר של סעיף VI(3) במזכר הבנות משנת 1995. לוחות זמנים סטנדרטיים מספקים לממשלת איטליה חלון דיון מוגדר, וממירים את מנגנון ההודעה הנוכחי, שאינו מספק מבחינה מבנית, למנגנון בעל משמעות פרוצדורלית. נהלי ההודעה של ההסכם המשלים הגרמני Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut – Bundesregierung – אוגוסט 1959 מספקים תקדים המדגים כי סטנדרטיזציה של לוחות זמנים להודעה ניתנת להשגה במסגרת SOFA של בעלות הברית ללא הפרעה תפעולית. ביטחון: בינוני-גבוה (תקדים גרמני אושר; עמדת המשא ומתן האיטלקית הוערכה כבינונית-גבוהה).

תיקון שלישי – גילוי שנתי של תשתיות: דרישה לסקירה דו-צדדית שנתית של תוכניות פיתוח תשתיות להתקנה, כולל מתקנים בתחומים מתפתחים, עם תדרוך ממשלתי איטלקי מסווג על פיתוחים מתוכננים לפני אישור בנייה. מנגנון זה ימנע את הישנות דפוס ה- MUOS Niscemi – שבו הוצגו לרשויות הממשל האיטלקיות עובדות בנייה שהושלמו לפני שתהליכי פיקוח אזרחיים יכלו להיכנס לפעילות – על ידי מיסוד גילוי מוקדם במסגרת הדו-צדדית המסווגת. רמת ביטחון: בינונית (תכנון המנגנון הוערך כהיתכנות גבוהה; התנגדות ארה”ב לגילוי הוערכה כהסתברות בינונית, מותנית בפרטים הספציפיים).

תיקון רביעי – הבהרת סמכות שיפוט עבור מערכות מבוססות בינה מלאכותית: הוספת הוראות המפרטות כי מערכות בלתי מאוישות אוטונומיות וחצי-אוטונומיות הפועלות ממתקנים איטלקיים כפופות לאותן מסגרות הודעה וסמכות שיפוט כמו כלי טיס מאוישים – סגירת פער האחריות שזוהה בסעיף 4.3.3 לפני הפריסה המבצעית של מערכות אלו יוצרת תקדימים בלתי הפיכים. ציר הזמן של תוכנית מטוסי קרב שיתופיים של חיל האוויר האמריקאי תוכנית מטוסי קרב שיתופיים – חיל האוויר האמריקאי – 2024 צופה יכולת מבצעית ראשונית במסגרת הזמן 2026-2028 , מה שהופך את סקירת ההסדר הטכני לשנת 2026 להזדמנות האחרונה להקים מסגרת שיפוט של מערכות בינה מלאכותית לפני הפריסה ויוצרת תקדימים מבצעיים שיהיה קשה מבחינה פוליטית להפוך אותם. ביטחון: בינוני (ציר הזמן של CCA אושר; משא ומתן על מסגרת שיפוט העריך את ההיתכנות הבינונית בהתחשב ברגישות המבצעית של ארה”ב לאחריותיות של מערכות אוטונומיות).

5.2.2 תיאום בין בעלות הברית למדינה המארחת: גרמניה, ספרד, יוון

יתרון המשא ומתן של איטליה בסקירת ההסדר הטכני ובכל משא ומתן מחודש רחב יותר על הסכם הריבונות האמריקאי (BIA) משופר משמעותית על ידי תיאום עם בעלות ברית מקבילות של נאט”ו, המתמודדות עם אתגרים דומים בארכיטקטורת הריבונות. גרמניה , ספרד ויוון כולן מארחות נוכחות צבאית משמעותית של ארה”ב במסגרת הסכמי בסיס דו-צדדיים בעלי מאפיינים מבניים חולקים עם ה- BIA האיטלקי – כולל סיווג של סעיפים מרכזיים, מנגנוני הודעה חלשים ופערים מתעוררים בהגדרות התחום – ומספקים קואליציה טבעית לפעילות קולקטיבית של מדינת המארחת במסגרת נאט”ו .

הניסיון של גרמניה במשא ומתן מחודש והדרגתי על הסכם SOFA מספק את המודל הישיר ביותר. התפתחות ההסכם המשלים הגרמני מהמקור משנת 1959 ועד לתיקון משנת 1993 ל-Zusatzabkommen NATO-Truppenstatut Änderung – Bundesregierung – ספטמבר 1993 – שהרחיב באופן משמעותי את זכויות ההסכמה של גרמניה לתשתיות חדשות והציג הגנות שיפוטיות משופרות – הונעה על ידי לחץ פרלמנטרי מתמשך שיצר רצון פוליטי למשא ומתן מחודש בוושינגטון, משום שהאופוזיציה הפרלמנטרית הגרמנית איימה לשבש את הסדרי הבסיס שארה”ב העריכה מבחינה מבצעית. איטליה יכולה לשכפל את מנגנון יצירת הלחץ הזה: חקיקת LQPMA פרלמנטרית היוצרת דרישות משפטיות מקומיות להיתרי בסיס אמריקאיים תייצר תמריצי משא ומתן אמריקאיים לקבל תיקונים להסדר הטכני שיצמצמו את החיכוך המשפטי המקומי באיטליה – תוך המרת הלחץ הפרלמנטרי האיטלקי מגורם מגרה דו-צדדי לגורם מאפשר משא ומתן מחודש. ביטחון: גבוה (תקדים גרמני אושר; אסטרטגיית השכפול הוערכה כגבוהה).

יחסי ההגנה הדו-צדדיים של ספרד – הנשלטים על ידי אמנת הידידות, ההגנה והשיתוף פעולה מ-1 בדצמבר 1988 Tratado de Amistad, Defensa y Cooperación entre España y EE.UU. – Ministerio de Defensa de España – דצמבר 1988 ופרוטוקול התיקון משנת 2015 Protocolo de Enmienda al Convenio de Defensa entre España y EE.UU. – Ministerio de Defensa de España – אוקטובר 2015 – מספקים לאיטליה מודל משא ומתן מחודש עכשווי. הפרוטוקול של ספרד משנת 2015 הציג מנגנוני הסכמה ספרדיים משופרים להרחבת מתקנים, דרישות מפורשות להתייעצות בתחומים מתפתחים והגנות שיפוט משופרות לאזרחים ספרדים שנפגעו מפעולות ארה”ב – הישגים שאיטליה לא השיגה למרות חשיפה מבצעית דומה. הצלחתה של ספרד במשא ומתן נבעה משלושה גורמים: נוסח אמנה שדרש במפורש אשרור פרלמנטרי (בניגוד לאפיון BIA בהסכמה מבצעת של איטליה ), קונצנזוס פרלמנטרי חוצה מפלגות מתמשך על יעדי ריבונות, ותלות מבצעית של ארה”ב במתקני רוטה ומורון שסיפקו לספרד יתרון משמעותי בבסיסים. לאיטליה יתרון מבצעי דומה בזכות מיקומה חסר ההחלפה של סיגונלה באזור ה-ISR הים תיכוני. ביטחון: גבוה (האמנה הספרדית והפרוטוקול משנת 2015 אושרו על ידי מקורות ראשוניים של משרד ההגנה הספרדי; השוואת המינוף הוערכה כגבוהה).

יחסי ההגנה הדו-צדדיים של יוון – אשר תוקנו לאחרונה בהסכם שיתוף פעולה הגנתי הדדי בין ארה”ב ליוון משנת 2019, הסכם שיתוף פעולה הגנתי הדדי – משרד החוץ האמריקאי – אוקטובר 2019 ותיקוניו משנת 2021 ו-2023 – מייצגים את מסגרת ההגנה הדו-צדדית המודרנית ביותר בדרום אירופה , ומספקים לאיטליה אמת מידה עדכנית להוראות ריבונות ברי השגה. התיקון משנת 2023 הציג דרישות הסכמה יווניות מפורשות לייעודי מתקנים חדשים והוסיף מנגנון התייעצות ל”שינויים משמעותיים באופי או בהיקף הפעילויות” במתקנים קיימים – ניסוח המתייחס ישירות לפער ההגדרה המתפתח בתחום שנותר בלתי פתור במסגרת ה-BIA של איטליה . איטליה צריכה לבקש במפורש הוספת ניסוח מקביל של “שינויים משמעותיים” בסקירת ההסדר הטכני לשנת 2026. ביטחון: גבוה (הסכם MDCA בין ארה”ב ליוון ותיקונים אושרו באמצעות מקורות ראשוניים של משרד החוץ האמריקאי; אסטרטגיית היישום האיטלקית הוערכה כהיתכנות גבוהה).

5.2.3 שילוב הגנה של האיחוד האירופי כהקשר של מנוף

המצפן האסטרטגי לביטחון והגנה של האיחוד האירופי , שאומץ ב-21 במרץ 2022 , מצפן אסטרטגי לביטחון והגנה – מועצת האיחוד האירופי – מרץ 2022 , קובע מסגרת שילוב הגנה של האיחוד האירופי המספקת לקובעי מדיניות איטלקיים מנוף מוסדי רב-צדדי לחיזוק הריבונות, דבר שיהיה יקר יותר מבחינה דיפלומטית לטעון בפורמט דו-צדדי. המצפן האסטרטגי מתייחס במפורש לצורך של מדינות החברות באיחוד האירופי לשמור על שליטה ריבונית על תשתית ההגנה שלהן – עיקרון שאיטליה יכולה להפעיל בשיחות דיפלומטיות עם וושינגטון כמגבלה מוסדית של האיחוד האירופי ולא כהעדפה חד-צדדית של איטלקית, ובכך מפחית את עלות החיכוך הדו-צדדית של טענות ריבונות.

תוכניות הסוכנות האירופית להגנה – כולל פרויקטים של PESCO (שיתוף פעולה מובנה קבוע) בהם משתתפת איטליה PESCO – סוכנות ההגנה האירופית – 2024 – מספקות הקשרים מעשיים שבהם ניתן לאפיין השקעות בתשתיות הגנה איטלקיות כפיתוח יכולות קולקטיביות של האיחוד האירופי ולא הסדר דו-צדדי עם וושינגטון . השקעתה של איטליה בפרויקטים של PESCO המכסים הגנת סייבר, מודעות למצב בחלל ומערכות אוטונומיות יוצרת מסגרות מוסדיות שדרכן ניתן לבסס את טענות הריבונות האיטלקיות בתחום המתהווה – בניגוד לפערים בהגדרה של BIA – בארכיטקטורה הרגולטורית של האיחוד האירופי ולא בעימות דו-צדדי. חוק חוסן הסייבר המתהווה של האיחוד האירופי חוק חוסן הסייבר – הנציבות האירופית – 2024 והנחיית אבטחת רשתות ומידע (NIS2) הוראת NIS2 – האיחוד האירופי – ינואר 2023 יוצרים מסגרות רגולטוריות המסדירות אבטחת סייבר של תשתיות קריטיות שניתן להחיל – ברצון ממשלת איטליה – על תשתיות סייבר צבאיות אמריקאיות בשטח איטליה , ומספקים בסיס רגולטורי מקומי לפיקוח על פעילויות שמסגרת BIA אינה מטפלת בהן. ביטחון: בינוני (המסגרת הרגולטורית של האיחוד האירופי אושרה; היישום על תשתית צבאית אמריקאית שנוי במחלוקת משפטית – היתכנות בינונית).

5.3 חלוקת נטל הברית והאוטונומיה האסטרטגית של איטליה

5.3.1 השלכות הלכידות של נאט”ו של טענות ריבונות איטלקיות

הקשר בין מאמצי שימור הריבונות האיטלקית לבין לכידות הברית של נאט”ו מוצג לעתים קרובות – הן על ידי וושינגטון והן על ידי גורמים מבצעים איטלקיים – כאנטגוניסטי מטבעו: טענות ריבונות משבשות את הסולידריות של הברית, מחלישות את אמינות ההרתעה ומזמינות ניצול רוסי של פילוגים בין בעלות הברית. מסגור זה אינו שלם מבחינה אנליטית ואינו נתמך אמפירית על ידי התיעוד ההשוואתי. ההרחבה ההדרגתית של זכויות הריבונות של מדינת המארחת על ידי גרמניה באמצעות התפתחות ההסכם המשלים לא החלישה את לכידות נאט”ו – היא חיזקה את התמיכה הפוליטית הפנימית של גרמניה בברית בכך שהדגימה שחברות בנאט”ו תואמת את האחריות הדמוקרטית. משא ומתן מחודש של פרוטוקול ספרד משנת 2015 יצר באופן דומה הסדר בסיס בר-קיימא יותר מבחינה פנימית ללא שיבוש מבצעי. ההרחבה ההדרגתית של יפן של זכויות ההתייעצות במסגרת SOFA העמיקה ולא החלישה את הברית בין ארה”ב ליפן על ידי יישור ההסדרים המבצעיים לדרישות החוקתיות היפניות.

הסיכון ללכידות של נאט”ו כתוצאה מהצהרות ריבונות איטלקיות אינו תוצאה של שיפור הריבונות כשלעצמו, אלא של השיטה שבאמצעותה נטענת הריבונות. חסימה מבצעית חד-צדדית – סירוב גישה למרחב האווירי, סגירת מתקנים או התנערות פומבית מהתחייבויות דו-צדדיות – תפגע באופן ממשי בלכידות הברית. שיפור הריבונות המוסדית – חקיקת מסגרת, תיקונים להסדרים הטכניים , תיאום בין בעלות הברית והרחבת הפיקוח של COPASIR – מחזק את הלכידות של נאט”ו בכך שהוא מבטיח שהתמיכה הציבורית והפרלמנטרית האיטלקית בברית תישען על בסיס ממשל לגיטימי ולא על קבלה של הסדרים מסווגים חסרי אחריות דמוקרטית. אמינותה של איטליה בנאט”ו משופרת, לא פוחתת, על ידי ארכיטקטורת ממשל המבטיחה שהתחייבויות הברית האיטלקיות משקפות קונצנזוס דמוקרטי אמיתי. ביטחון: גבוה (רקורד השוואתי אושר; הערכת יחסי לכידות-ריבונות גבוהה).

מדדי התרומה של איטליה לנאט”ו – הוצאות ביטחון של 1.49 אחוזי תמ”ג נכון לשנת 2024 לעומת יעד של 2 אחוזים. נתוני הוצאות ביטחון של נאט”ו – נאט”ו – 2024 – מייצגים פגיעות בעמדת המשא ומתן של איטליה , שיש לטפל בה כהשלמה למאמצי שיפור הריבונות. הסובלנות של וושינגטון כלפי טענות ריבונות איטלקיות נמצאת בקורלציה הפוך עם עמידתה של איטליה בהתחייבויות חלוקת הנטל של נאט”ו: איטליה שעומדת בסף של 2 אחוזי תמ”ג או חורגת ממנו, מנהלת משא ומתן מעמדה של אמינות ברית, דבר שאיטליה הנמצאת מתחת ליעד משמעותית אינה עושה. הגשת תקציב הביטחון של ממשלת מלוני לשנת הכספים 2026 לפרלמנט האיטלקי , Legge di Bilancio 2026 – Ministero dell’Economia e delle Finanze – אוקטובר 2025, צופה שהוצאות הביטחון יגיעו ל -1.58 אחוזי תמ”ג עד 2026 – התקדמות לעבר יעד נאט”ו אך לא מספיקה כדי לבטל את פער האמינות בחלוקת הנטל המגביל את מינוף טענת הריבונות האיטלקית. הצעד החזק ביותר שאיטליה יכולה לנקוט כדי לחזק את עמדת המשא ומתן הריבונית שלה הוא להאיץ את המסלול לעבר יעד ה -2% , ולהמיר את עמידה בחלוקת הנטל מתלונה אמריקאית לנכס דו-צדדי. אמון: גבוה (נתוני הוצאות נאט”ו אושרו; תחזית MEF אושרה; יחסי המינוף הוערכו כגבוה).

5.3.2 פרדוקס האוטונומיה האסטרטגית: תלות ומינוף

פרדוקס האוטונומיה האסטרטגית של איטליה – המצב בו-זמני של תלות מבצעית בערבויות ביטחון אמריקאיות ומינוף מבני על דרישות מבצעיות אמריקאיות באמצעות גישה לבסיסים שאין לה תחליף – מגדיר את האילוץ הבסיסי שבתוכו כל האסטרטגיות לשימור ריבונות חייבות לפעול. הפרדוקס אינו ייחודי לאיטליה : הוא מאפיין כל בעלת ברית מרכזית של ארה”ב המארחת נוכחות אמריקאית משמעותית. פתרונה דורש קבלת העובדה שריבונות ותלות מתקיימות יחד במקום לשאוף לחסל אחת לטובת השנייה.

תלותה של איטליה בארכיטקטורת הביטחון של ארה”ב כוללת: (א) הרתעה גרעינית המורחבת באמצעות שיתוף פעולה גרעיני של נאט”ו , שיתוף פעולה גרעיני של נאט”ו – נאט”ו – 2023 , שעבורו לא קיימת אלטרנטיבה אירופית; (ב) שיתוף מודיעין באמצעות יחסי המודיעין הדו-צדדיים בין ארה”ב לאיטליה וארכיטקטורת SIGINT של נאט”ו , המספקת לשירותי הביטחון האיטלקיים יכולות שאינם יכולים לשכפל באופן מקומי; (ג) יכולת אווירית טקטית של חיל האוויר האמריקאי באוויאנו המשלימה את יכולת ההגנה האווירית האיטלקית בתרחישים החורגים מהיכולת העצמאית של Aeronautica Militare Aeronautica Militare – Ministero della Difesa – 2024 ; ו-(ד) יכולת תגובה מהירה של צבא ארה”ב בויצ’נזה המספקת לאיטליה תגבורת כוחות קרקעיים של בעלות הברית בתרחישי הגנה טריטוריאליים. תלות זו היא אמיתית ומגבילה את המידה שבה איטליה יכולה לטעון לעמדות ריבונות המסכנות נסיגה מבצעית של ארה”ב.

המינוף המבני של איטליה על דרישות ארה”ב – הצד השני של הפרדוקס – נובע מהיעדר ההחלפה הגיאוגרפית של סיגונלה , מתפקידו של אוויאנו בארכיטקטורת שיתוף הגרעין האירופית, מתפקידו של APS-2 של מחנה דארבי בלוגיסטיקה של תגבור אירופית, ותפקידו של ה-NSA גאטה כנמל בית של הצי השישי . ארה”ב אינה יכולה לשכפל יכולות אלו בעלות תפעולית דומה מכל תצורת בסיס אירופית חלופית – אילוץ גיאוגרפי המספק לאיטליה מנוף אמיתי שהיא נכשלה באופן עקבי לגייס במשא ומתן על שימור ריבונות. הניהול האסטרטגי של פרדוקס האוטונומיה דורש מקובעי המדיניות האיטלקיים למקסם את ניצול המינוף – באמצעות תיקונים להסדרים טכניים , חקיקת פיקוח פרלמנטרית ותיאום בין בעלות הברית – תוך שמירה על אותות דיפלומטיים ברורים לכך שהגברת הריבונות האיטלקית אינה מאיימת על המהות המבצעית של גישת הבסיסים האמריקאית. שילוב זה – אסרטיביות בממשל, מתירנות בפעולות במסגרת פרמטרים מוגדרים – הוא האסטרטגיה האופטימלית לשימור ריבונות במסגרת האילוצים המבניים של הפרדוקס. ביטחון: גבוה .

5.4 הבטחת עתיד המסגרת המשפטית

5.4.1 בינה מלאכותית, סייבר וחלל: נדרשים עדכוני הגדרות

פערי ההגדרה של מסגרת ה- BIA משנת 1954 במערכות אוטונומיות מבוססות סייבר, חלל ובינה מלאכותית – המתועדים בהרחבה בסעיפים 3 ו-4 – לא ייפתרו מעצמם באמצעות הסדרים פוליטיים. הם דורשים תיקון משפטי מפורש באמצעות שילוב של תיקון הסדר טכני וחקיקת מסגרת מקומית. הדחיפות חריפה: תוכנית מטוסי קרב שיתופיים של חיל האוויר האמריקאי – 2024 – ותוכנית MQ- 25 Stingray של חיל הים האמריקאי – 2024 – פורסים מערכות אוטונומיות שהשימוש המבצעי שלהן ממתקנים איטלקיים ייצור תקדימים לאחריותיות במסגרת הזמן 2026–2030 – תקדימים שיתבססו פוליטית לפני קביעת מסגרות הגדרה אם איטליה לא תפעל בחלון המשא ומתן הנוכחי.

עדכוני ההגדרות הנדרשים משתרעים על פני ארבעה תחומים. עבור פעולות סייבר , ההסדר הטכני וחקיקת המסגרת המקומית חייבים להגדיר: (א) מה מהווה “פעולות סייבר התקפיות” בניגוד לאיסוף מידע של SIGINT ופעולות רשת סייבר הגנתיות; (ב) איזה סף הודעה חל על פעולות סייבר התקפיות משטח איטליה; ו-(ג) איזה מנגנון אחריות חל כאשר פעולות סייבר התקפיות גורמות נזק משני לתשתית האזרחית האיטלקית או יוצרות השלכות דיפלומטיות עבור איטליה על ידי מדינה שלישית . עבור נכסי חלל , ההגדרות חייבות לציין האם פונקציות ממסר תקשורת לוויינית קרקעיות (MUOS) מהוות “פעילויות מבצעיות” במסגרת BIA , ואיזה תפקיד ממשלתי איטלקי חל על פעילויות מבצעיות מבוססות לוויינים מעבר להיקף המתקן. עבור מערכות אוטונומיות מבוססות בינה מלאכותית , ההגדרות חייבות לציין כי ביצוע משימה אוטונומית ממתקנים איטלקיים כפוף לאותן דרישות הודעה טרום-משימה כמו פעולות כלי טיס מאוישים, וכי התייעצות ממשלתית איטלקית חלה על החלטות פריסת מערכות בינה מלאכותית המרחיבות קטגוריות משימה מעבר לאלו שאושרו בעבר. עבור מערכות הגנה מבוססות אנרגיה מכוונת ומערכות הגנה היפרסוניות – שהתקנתן במתקנים איטלקיים עשויה להיות מוצעת באופק התכנון 2026-2030 , בהתחשב בתכנון העמדה האירופי של סוכנות ההגנה מפני טילים של ארה”ב ( Missile Defense Review – Department of Defense – 2022 ) – על ההגדרות לציין האם אלה מהוות “תשתית חדשה” הדורשת הסכמה איטלקית במסגרת הסדר טכני משופר . רמת ביטחון: בינונית-גבוהה (לוחות זמנים של התוכנית אושרו; דרישות הגדרה הוערכו כנחיצות גבוהה; היתכנות משא ומתן בינונית).

5.4.2 סביבות איום היפרסוניות והתאמת פרוטוקול בסיס

פריסת כלי נשק היפרסוניים על ידי הפדרציה הרוסית – כולל הטיל הבליסטי Kh -47M2 Kinzhal המשוגר מהאוויר ורכב הגלישה ההיפרסוני Avangard. דוקטרינה צבאית – משרד ההגנה של הפדרציה הרוסית – 2021 – משנה באופן מהותי את סביבת האיום על מתקנים אמריקאים שבסיסם באיטליה בדרכים שמסגרת ה-BIA משנת 1954 אינה מטפלת בהן. כלי נשק היפרסוניים הנעים במהירות של 5-27 מאך עם יכולות תמרון חזרה מצמצמים את לוחות הזמנים של התרעה לדקות ומביסים מערכות הגנה אוויריות קיימות באזור, מה שעשוי להמיר מתקנים אמריקאים שבסיסם באיטליה מפלטפורמות אחוריות מאובטחות למטרות קדמיות פגיעות בתרחישי עימות בעוצמה גבוהה.

התאמת פרוטוקול הבסיס הנדרשת על ידי סביבת האיום ההיפרסוני כוללת שלושה ממדים בעלי השלכות ישירות על ריבונות. ראשית , פרוטוקולי פיזור: תכנון מבצעי אמריקאי לסביבות איום היפרסוניות כרוך בפיזור מטוסים טרום-תקיפה לשדות תעופה חלופיים, תוך מקסום שרידות על ידי פיזור היעד שנקבע. בהקשר איטלקי , פיזור מאוויאנו לשדות תעופה אזרחיים או לבסיסי חיל האוויר האיטלקי ידרוש אישור מראש של ממשל איטליה לזכויות בסיס חירום, שמסגרת ה- BIA הנוכחית אינה מתייחסת אליה במפורש. איטליה יכולה לנהל משא ומתן על פרוטוקולי פיזור חירום – המפרטים אילו שדות תעופה איטלקיים מאושרים מראש לשימוש חירום של מטוסים אמריקאים, באילו תנאים ועם אילו דרישות הודעה – באמצעות תיקון להסדר הטכני , הקביעה של פרמטרים מוגדרים של ריבונות עבור סוג תרחיש שאינו תחת פיקוח כיום. ביטחון: בינוני (איום היפרסוני אושר; פער בפרוטוקול פיזור אושר; אסטרטגיית התיקון הוערכה כגבוהה).

שנית , שילוב הגנה אקטיבית: נכסי הגנה מפני טילים בזירה האמריקאית – כולל מערכות THAAD ו- Patriot PAC-3 תוכניות סוכנות ההגנה מפני טילים – סוכנות ההגנה מפני טילים של ארה”ב – 2024 – שעשויים להיפרס באיטליה בסביבות איום מוגבר יהוו תשתית חדשה הדורשת אישור ממשלתי איטלקי במסגרת הסדר טכני משופר . קביעת פרוטוקולים מוסכמים מראש לפריסת מערכות הגנה אקטיבית – המפרטים את מסלול ההרשאה, ציר הזמן להודעה ודרישות הסכמה ממשלתית איטליה – ימנע את דפוס התקדים של MUOS (פריסה על פני התנגדות מנהלית באמצעות עקיפה מבצעית לאומית) מלהישנות עם מערכות בעלות פרופיל גבוה יותר ובעלות משמעות מבצעית רבה יותר. ביטחון: בינוני (תכנון פריסת הגנה מפני טילים אושר; פער ההרשאה האיטלקי אושר; פיתוח פרוטוקול הוערך כהיתכנות גבוהה).

שלישית , הקשחת תשתיות: תוכניות בנייה צבאיות אמריקאיות למקלטי מטוסים מחוזקים, אחסון תחמושת מפוזרת ומתקני פיקוד מוגנים – השקעות המונעות על ידי הערכת איומים היפרסוניים – ירחיבו את שטחי ההתקנות ואת פרופילי התשתית באוויאנו , סיגונלה ומחנה דארבי באופק התכנון 2026-2031 , כפי שצוין על ידי ניתוח מסלול תקציב הבנייה הצבאית של משרד ההגנה , תקציב תוכנית הבנייה הצבאית – משרד ההגנה האמריקאי – מרץ 2024. איטליה צריכה לנהל משא ומתן על דרישות הודעה והסכמה מפורשות להקשחת השקעות שחורגות מספי עלויות בנייה מוגדרים – תוך הכנסת פיקוח ממשלתי איטלקי להחלטות פיתוח תשתיות המתבצעות כיום תחת סמכות נספח BIA מסווגת ללא נראות פרלמנטרית. אמון: בינוני-גבוה (מסלול MILCON אושר; אסטרטגיית מנגנון ההודעה הוערכה כגבוהה).

5.5 מסלולי הבהרה חוקתית

5.5.1 אפשרויות החלטה פרלמנטרית

המערכת הפרלמנטרית של איטליה מספקת שני מנגנוני הכרעה שבאמצעותם יכולים Camera dei Deputati וה Senato della Repubblica לקבוע הנחיות סמכותיות בנוגע לסמכות בהסכמה מבצעת במסגרת ה- BIA מבלי להידרש לפסיקה של Corte Costituzionale . המנגנון הראשון הוא mozione (הצעה) – חוק פרלמנטרי המבטא את עמדתם הפוליטית של בתי הפרלמנט בנוגע לסמכות מבצעת – שבאמצעותו רוב דו-מפלגתי יכול לטעון כי אישור פרלמנטרי לפי סעיף 78 נדרש חוקתית לפעולות שאינן תחת מנדט נאט”ו ממתקנים איטלקיים . Regolamento della Camera dei Deputati – Camera dei Deputati – 2024. ל- mozione אין תוקף משפטי מחייב, אלא הוא יוצר מסגרת של אחריות פוליטית המגבילה את שיקול דעת המבצעת על ידי קביעת עמדה פרלמנטרית מתועדת, שלפיה ניתן למדוד את התנהגות המבצעת.

המנגנון השני הוא חקיקה המאפשרת את הסדר הטכני המתוקן ( legge-delega ), שבאמצעותו הפרלמנט מסמיך את הממשלה לנהל משא ומתן על הסדר טכני מתוקן המשלב דרישות ספציפיות המוגדרות על ידי הפרלמנט – תוך הכנסת הנחיה חקיקתית לתהליך המשא ומתן הנשלט על ידי הרשות המבצעת. חקיקה המפרטת יעדי משא ומתן לסקירת ההסדר הטכני לשנת 2026 לא תחייב את וושינגטון , אך תחייב את המנדט של צוות המשא ומתן האיטלקי , ותבטיח כי יעדי הריבונות הפרלמנטרית יתורגמו לעמדות משא ומתן דו-צדדיות ולא יוקרבו לטובת נוחות הרשות המבצעת. מנגנון החקיקה נוצל בהצלחה בהקשרים דומים – לאחרונה במנגנון החקיקה המסדיר את עמדות המשא ומתן על אמנות האיחוד האירופי – ומספק מנגנון תקף מבחינה חוקתית להנחיה פרלמנטרית של משא ומתן ביטחוני דו-צדדי. אמון: גבוה (מנגנונים פרלמנטריים אושרו; היתכנות פוליטית הוערכה בינונית, מותנית בפיתוח קונצנזוס בין-מפלגתי).

הדרישה לקונצנזוס בין-מפלגתי עבור כל אחד ממנגנוני ההחלטה הפרלמנטרית היא המכשול הפוליטי העיקרי. הקואליציה של ממשלת מלוני שולטת ברוב פרלמנטרי עובד אך נתקלת בהתנגדות מצד המפלגה הדמוקרטית , תנועת חמש הכוכבים והמפלגה האציונה בהיבטים שונים של שאלת הריבונות – כאשר האופוזיציה השמאלית מדגישה את פער האחריות הדמוקרטית והאופוזיציה הימנית מדגישה חששות בנוגע לאמינות הברית. החלטה לשיפור הריבונות, המגדירה את מטרותיה במונחים של שיפור יכולת פעולה הדדית של נאט”ו ויישור שילוב ההגנה של האיחוד האירופי – ולא במונחים של אילוצים על היחסים הצבאיים של ארה”ב – עשויה למשוך תמיכה בין-מפלגתית על ידי ניתוק מטרת שימור הריבונות מהמסגור הספקני לברית המפלגתית, שמנע היסטורית קונצנזוס פרלמנטרי על בסיס סוגיות משילות. ביטחון: בינוני (הערכת קואליציה פוליטית בינונית; אסטרטגיית מסגור מוערכת כפוטנציאל גבוה).

5.5.2 מנגנוני הפניה לבית המשפט החוקתי

בית המשפט החוקתי של הרפובליקה האיטלקית , Corte Costituzionale – Corte Costituzionale – 2024, מספק לאיטליה נתיב הבהרה משפטי לשאלה בין הסכמה מבצעת לבין הסמכה חקיקתית, שעשוי לפתור באופן סופי את העמימות החוקתית המרכזית של מסגרת ה-BIA – אם כי המסלול המשפטי טומן בחובו פוטנציאל טרנספורמטיבי גבוה יותר וגם סיכון פוליטי גבוה יותר בהשוואה לחלופות החקיקתיות.

שלושה מנגנוני הפניה זמינים במסגרת החוקה האיטלקית . ראשית , ניגוד סמכויות בין גופי מדינה (conflitto di attributizioni tra poteri dello Stato) – הזמין כאשר גוף חוקתי אחד טוען כי גוף חוקתי אחר גזל את סמכויותיו החוקתיות – יכול להיפתח על ידי Camera dei Deputati או Senato בטענה כי מימוש סמכות “הסכם עם ממשלת איטליה” על ידי הרשות המבצעת במסגרת חוק ה- BIA ללא אישור פרלמנטרי מהווה גזל מסמכויות המלחמה של הפרלמנט לפי סעיף 78 וסמכות אשרור האמנה לפי סעיף 80. Legge 11 marzo 1953, n. 87 – Corte Costituzionale – mars 1953. מנגנון זה דורש יוזמה מוסדית מצד הפרלמנט עצמו – סף פוליטי גבוה – אך ייצור פסיקה מחייבת של Corte Costituzionale לגבי האיזון בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת בהסמכות הגנה.

שנית , COPASIR או מיעוט פרלמנטרי יכולים להעלות שאלה של לגיטימציה חוקתית (questione di legitimità costituzionale) בקשר לחקיקה המסדירה את סמכות ההגנה של הרשות המבצעת – סביר ביותר בהקשר של חקיקת המסגרת המוצעת של LQPMA , שבה מתנגדים יכולים לעורר ביקורת של בית המשפט החוקתי על חוקתיות החקיקה, שתדרוש מבית המשפט להתייחס לשאלה החוקתית הבסיסית של סמכות הגנה מבצעת לעומת סמכות מחוקקת. אמון: בינוני (מנגנונים חוקתיים אושרו; היתכנות פוליטית הוערכה בינונית; אי ודאות בתוצאה גבוהה בהתחשב בשאלות חוקתיות חדשות המעורבות).

שלישית , המסלול המשפטי המעשי ביותר כרוך בהליך פלילי או מנהלי שבו בית משפט איטלקי – המתמודד עם שאלה שיפוטית הנוגעת להסמכת BIA – מפנה שאלה חוקתית ל- Corte Costituzionale לפי סעיף 23 לחוק 87/1953 Legge 11 marzo 1953, n. 87 – Corte Costituzionale – mars 1953. הליטיגציה המנהלית של MUOS Niscemi – שנגעה לסמכות הסמכת BIA מבלי להפעיל הפניה חוקתית – מייצגת את התקדים ההיסטורי הקרוב ביותר. אירוע עתידי שיגרום נזק לאזרחים כתוצאה מפעילות מבצעית אמריקאית במתקן איטלקי עלול ליצור את ההקשר המשפטי להפניה חוקתית שתכריח את Corte Costituzionale להתייחס לשאלת הספיקות של הסכמה מבצעית. מסלול זה הוא ריאקטיבי ולא פרואקטיבי – תלוי בהפעלת התרחשות האירוע ולא ביוזמה פוליטית – אך מייצג את המנגנון בפועל הסביר ביותר שדרכו תתרחש בסופו של דבר הבהרה חוקתית אם לא יינקטו אסטרטגיות חקיקתיות ודיפלומטיות פרואקטיביות. ביטחון: בינוני (מנגנון שיפוטי אושר; תלות בין גורם לאירוע הוערכה בהסתברות בינונית-גבוהה על פני אופק של 10 שנים).

אסטרטגיית ההבהרה החוקתית האופטימלית משלבת יוזמה חקיקתית פרואקטיבית – חקיקת חוק LQPMA היוצרת הזדמנות לביקורת שיפוטית – עם שימוש דיפלומטי בחוסר הוודאות החוקתית הממשמשת ובאה כמנוף משא ומתן בדיונים על הסדרים טכניים ו- BIA עם וושינגטון : הסיכוי להבהרה שיפוטית שעשויה להטיל אילוצים חוקתיים מחמירים יותר על הרשות המבצעת האיטלקית יוצרת תמריצים למשא ומתן של ארה”ב לקבל סעיפים מרצון לשיפור ריבונות המונעים את התממשות התוצאה השיפוטית. עמימות חוקתית, המנוהלת כראוי, היא כשלעצמה נכס דיפלומטי – נכס שממשלות איטליה נכשלו בהפעלתו מבחינה היסטורית אסטרטגית, ושהסביבה האסטרטגית הנוכחית, עם הסיכון המוגבר לסכסוך והלחץ הפוליטי המקומי לאחריותיות, הופכת לזמינה באופן ייחודי לניצול מכוון. ביטחון: גבוה .

מנגנוני שימור ריבונות – הרפובליקה האיטלקית, איטליה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
כותרת הסעיף	5.1 שמירת ריבונות במסגרת המשפטית הקיימת
סעיף קטן	5.1.1 ניצול עמימות קיימות לטובת איטליה
הצעת ליבה	אותן עמימות, כאשר הן מובנות כראוי ומנוהלות באופן פעיל על ידי קובעי המדיניות האיטלקיים, טומנות בחובן השפעה סמוי משמעותית שניתן לגייס לטובת איטליה מבלי לדרוש משא ומתן מחודש על הסכמים, תיקון חוקתי או שיבוש ברית.
דוגמאות השוואתיות	אסטרטגיה שנוהגה בהצלחה ניכרת על ידי יפן, גרמניה וספרד ביחסים המקבילים שלהן עם מדינות המארחות
עמימות ראשונה	הגדרת “הסכם עם ממשלת איטליה” במסלול האישור הדו-צדדי של סעיף 2 לחוק BIA
נוהג נוכחי	הסכמת ראש הממשלה המועברת דרך ערוצים דיפלומטיים – פרשנות מינימליסטית המרכזת את סמכות ההסמכה ברשויות המבצעות ומבטלת מעורבות פרלמנטרית ונשיאית
פעולה איטלקית מוצעת	להוציא הצהרה פרשנית חד-צדדית – בהתאם לעקרונות אמנת וינה בדבר חוק האמנות (1969) המסדירים פרשנות אמנות
בסיס משפטי	אמנת וינה בדבר חוק האמנות – האומות המאוחדות – מאי 1969
תהליך נדרש	בטענה כי “הסכם עם ממשלת איטליה” מחייב חוקתית דיון במועצת ההגנה העליונה על פי חוק חוקתי מס’ 1/1950 Legge Costituzionale מס’ 1/1950 – Consiglio Supremo di Difesa – יולי 1950 עבור פעולות העומדות בספי משמעות מוגדרים.
אֵפֶקְט	לא ישנה את נוסח ה-BIA, אך ירחיב את התהליך החוקתי הפנימי הנדרש ליצירת ה”הסכם” שה-BIA מחייב – הכנסת סמכות נשיאותית ודיון מיניסטריאלי קולקטיבי לתהליך הנשלט כיום על ידי שיקול דעתו של ראש הממשלה.
אֵמוּן	גבוה (מנגנון אמנת וינה אושר; תחולה חוקתית גבוהה; קבלת ההכרזה של ארה”ב היא שאלה פוליטית שהוערכה בינונית)
עמימות שנייה	מנגנון הבדיקה הדו-שנתי של ההסדר הטכני
פירוט מנגנון	ההסדר הטכני – בניגוד להסכם הביטחונות עצמו – פועל על סמך מחזור תיקונים מפורש, שארכיטקטורתו הפרוצדורלית דורשת משא ומתן דו-צדדי ולא תכנון מבצעי חד-צדדי של ארה”ב.
פעולה מוצעת	להשתמש בתהליך הבדיקה כדי להכניס הוראות אשר, מבלי לאתגר ישירות את הרשויות המבצעיות הקיימות בארה”ב, יקבעו מסגרות הגדרה המרחיבות את המודעות הממשלתית האיטלקית לפעילויות בתחומים מתפתחים.
הצעה ספציפית	להציע הגדרות של “פעילות מבצעית” הכוללות במפורש פעולות של מערכות אוויריות בלתי מאוישות, פעילויות לוחמה אלקטרונית ותפקודי ממסר תקשורת לוויינית – ובכך להפעיל דרישות הודעה קיימות עבור קטגוריות פעילות אלו מבלי לדרוש מנגנוני הסכמה חדשים.
בסיס משפטי	מסגרת ההודעה של מזכר ההבנות משנת 1995 חלה על “פעילויות מבצעיות משמעותיות” בלתי מוגדרות, שהרחבתן ההגדרהית באמצעות תיקון להסדר הטכני אינה מחייבת פתיחה מחדש של טקסט ה-BIA הרגיש יותר מבחינה פוליטית.
אֵמוּן	גבוה (מנגנון תיקון TA אושר; אסטרטגיית הרחבה מוגדרת הוערכה כגבוהה בהיתכנות במסגרת הקיימת)
עמימות שלישית	נוהל תביעות נזקי רכוש לפי סעיף VIII של הסכם SOFA בין הצדדים לאמנה הצפון אטלנטית בנוגע למעמד כוחותיהם – נאט”ו – יוני 1951
פְּרָט	סעיף VIII קובע כי נזקים שנגרמו על ידי כוחות אמריקאים לרכוש איטלקי כפופים להליכי יישוב דו-צדדיים, אשר באופן היסטורי נפתרו באמצעות תשלומים ex gratia שניתנו ברמת הוועדה הצבאית המשותפת ללא פיקוח פרלמנטרי.
פעולה מוצעת	לטעון – בהתאם לטקסט של סעיף VIII – כי נזקים הנובעים מפעילות בתחומים מתפתחים (אירועי סייבר הגורמים נזק לתשתיות, הפרעות אלקטרומגנטיות מפעילות MUOS) נופלים במסגרת התביעות של סעיף VIII, ויוצרים מנגנון אחריות פיננסית לפעילויות שנמצאות כיום מחוץ לכל מסגרות הפיקוח.
הַעֲרָכָה	מסלול התביעות הפיננסיות, למרות היותו צנוע מבחינת ריבונות, יוצר תקדים למעורבות ממשלתית איטלקית עם השלכות מבצעיות בתחומים מתפתחים, שניתן להרחיב בהדרגה.
אֵמוּן	בינוני (מנגנון סעיף VIII אושר; יישום בתחום המתפתח הוא הסקה פרשנית)
עמימות רביעית	פועל בצומת שבין מסגרת ה-BIA לבין המשפט המנהלי האיטלקי
תקדים היסטורי	התביעה המשפטית של MUOS Niscemi קבעה כי הסמכה מבצעת לאומית גוברת על צווי מניעה של בית משפט מנהלי אזורי עבור תשתיות הנשלטות על ידי BIA – אך היא גם קבעה כי הליכים בבית משפט מנהלי מהווים מנגנון פיקוח לגיטימי על ההיבטים הסביבתיים והפרוצדורליים של פיתוח מתקנים בארה”ב.
פעולה מוצעת	למסד דרישות משופרות להערכת השפעה סביבתית – באמצעות מסגרות רגולטוריות לאומיות ולא באמצעות תיקוני אמנות דו-צדדיים – היוצרות חובות גילוי חובה לפיתוח תשתיות חדשות, כולל מתקנים בתחומים מתפתחים.
אֵפֶקְט	דרישות הערכת סביבה המחייבות גילוי פומבי של תוכניות פיתוח מתקנים מספקות מנגנון שקיפות המפצה חלקית על הגירעונות באחריותיות של מסגרת ה-BIA המסווגת מבלי לאתגר ישירות את רשויות התפעול של ארה”ב.
אֵמוּן	בינוני-גבוה (מנגנון משפט מנהלי אושר; אסטרטגיית רגולציה הוערכה כגבוהה; שיתוף פעולה מבצעי אמריקאי לא ודאי – בינוני)

הגברת הפיקוח הפרלמנטרי – הרפובליקה האיטלקית, איטליה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
כותרת הסעיף	5.1.2 הגברת הפיקוח הפרלמנטרי: מנגנוני חקיקה
הערכת ליבה	שיפור הפיקוח הפרלמנטרי מייצג את מנגנון שימור הריבונות החזק ביותר מבחינה חוקתית והלגיטימי ביותר מבחינה דמוקרטית הזמין במסגרת ה-BIA הקיימת – וזה שממשלות איטליה נכשלו בו באופן העקבי ביותר.
דוגמה השוואתית	דוקטרינת הפרלמנטסוורבהאלט של גרמניה, שנקבעה באמצעות פסיקת בית המשפט החוקתי הפדרלי ועוגנה בחוק ההשתתפות הפרלמנטרית (Parlamentsbeteiligungsgesetz) מיום 18 במרץ 2005, Parlamentsbeteiligungsgesetz – Bundesregierung – מרץ 2005, דורשת אישור מהבונדסטאג לכל פריסות הכוחות המזוינים הגרמניים בחו”ל, ופורשה כמכסה את התחייבויות גרמניה כלפי המדינה המארחת המאפשרות מבצעים צבאיים זרים מאדמת גרמניה.
הצעת חקיקה	הצעת חקיקה פרלמנטרית איטלקית – אשר ניתוח זה מכנה Legge Quadro sulla Presenza Militare Alleata (LQPMA) לצורך עיון אנליטי
הוראות מפתח	יקבע שלוש הוראות מרכזיות
סעיף 1	הגדרת סף אישור חקיקתי לפעילויות מבצעיות של ארה”ב מבסיסים איטלקיים, תוך ציון שפעילויות העומדות בקריטריונים מוגדרים (פעולות קינטיות נגד מדינות שלישיות, אישור שחרור נשק גרעיני, פעולות סייבר התקפיות משטח איטליה) דורשות דיון מוקדם של מועצת השרים עם הודעה פרלמנטרית – מבלי לאסור פעילויות כאלה, אשר יפרו את התחייבויות BIA ו-NATO SOFA, אך הטלת דרישה פרוצדורלית פנימית היוצרת אחריות.
סעיף 2	לחייב תדרוכים שנתיים מסווגים על ידי שר ההגנה לוועדת ההגנה של שני הבתים על כל הפעילויות המבצעיות של ארה”ב ממתקנים איטלקיים בשנה הקודמת, תוך שימוש בהליכי מושב מסווגים הזמינים במסגרת כללי הפרוצדורה של הסנאט והבית, תקנון הסנאט של הרפובליקה – סנאט של הרפובליקה – 2024, כדי לאפשר גילוי ללא הפרה פומבית של הוראות BIA מסווגות.
סעיף 3	להקצות ל-COPASIR סמכות שיפוט מפורשת על המימד המודיעיני של פעילויות ארה”ב מבסיסים איטלקיים – סגירת פער הפיקוח שזוהה בסעיף 3 על ידי הרחבת המנדט הסטטוטורי של COPASIR במסגרת חוק 124/2007 כך שיכסה פעילויות מודיעין של בעלות הברית בשטח איטליה. פוסט 3 באוגוסט 2007, מס’ 124 – הפרלמנט האיטלקי – אוגוסט 2007
אֵמוּן	גבוה (מנגנון חקיקה אושר; הרחבת COPASIR הוערכה כבעלת היתכנות גבוהה במסגרת החוקית הקיימת; תגובת המבצעים של ארה”ב הוערכה כבעלי אי ודאות בינונית)
אופי משפטי	אסטרטגיית LQPMA אינה דורשת משא ומתן מחודש על BIA מכיוון שהיא פועלת כולה במסגרת החוקה המקומית האיטלקית – היא מטילה דרישות על תהליכי האישור של הרשות המבצעת האיטלקית עצמה ולא על התנהלות מבצעית של ארה”ב.
הערכת התנגדויות אמריקאיות	ארה”ב אינה יכולה להתנגד להליכים פרלמנטריים פנימיים איטלקיים כהפרות של חוק ה-BIA, משום שה-BIA מסדיר את מה שארה”ב רשאית לעשות ממתקנים איטלקיים, ולא אילו תהליכים ממשלתיים פנימיים איטלקיים חייבים ללוות את הסכמתה של איטליה.
מכשול עיקרי	לא חוקי אלא ממשלתי: מנהיגים איטלקיים רבים ברחבי הקשת הפוליטית העדיפו את הגמישות של הסמכת מנהלים על פני האחריות של התהליך הפרלמנטרי, מה שהופך את חקיקת חוק LQPMA לתלויה ברצון פוליטי ולא באפשרות משפטית.
אֵמוּן	גבוה (ניתוח משפטי גבוה; היתכנות פוליטית בינונית, תלוי בדינמיקה של הקואליציה)

סקירה תקופתית של הסדר טכני – הרפובליקה האיטלקית, איטליה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
כותרת הסעיף	5.2 נקודות מינוף במשא ומתן מחדש
סעיף קטן	5.2.1 סעיפי סקירה תקופתיים של הסדר טכני
הערכת ליבה	מנגנון הבדיקה הדו-שנתי של ההסדר הטכני מהווה את המנוף המחודש הניתן לפעולה מיידית ביותר של איטליה – מנוף הפועל במסגרת הדו-צדדית הקיימת מבלי לדרוש את הצעד היקר מבחינה פוליטית של פתיחה מחדש רשמית של טקסט ה-BIA המסווג.
מחזור סקירה	מחזור הסקירה של 2026 – העדכון המתוכנן הבא המבוסס על הדפוס הדו-שנתי שנקבע שאושר באמצעות תיעוד ארגוני של Aeronautica Militare. Aeronautica Militare – Ministero della Difesa – 2024.
תיקון מספר 1	הגדרות תחום מתפתח: הוספת הגדרות מפורשות של “פעילות מבצעית” הכוללת פעולות כלי טיס בלתי מאוישים שחורגות מספי רדיוס משימה מוגדרים, פעילויות לוחמה אלקטרונית המשפיעות על תשתית תקשורת של מדינות שלישיות, פונקציות ממסר תקשורת לוויינית התומכות בפעולות צבאיות פעילות, ופעילויות סייבר התקפיות המבוצעות באמצעות תשתית שבסיסה באיטליה.
השפעת התיקון הראשון	הגדרות אלו יפעילו את דרישות ההודעה הקיימות של סעיף VI(3) מזכר ההבנות משנת 1995 עבור קטגוריות פעילות הנחשבות כיום כנמצאות מתחת לסף ההודעה – תוך הרחבת המודעות של ממשלת איטליה מבלי ליצור מנגנוני וטו חדשים שארה”ב עלולה להתנגד להם.
אמון (תיקון ראשון)	גבוה (מנגנון הגדרה אושר; התנגדות ארה”ב למשא ומתן הוערכה בסבירות בינונית)
תיקון שני	סטנדרטיזציה של לוחות זמנים להודעה: הצגת לוחות זמנים מינימליים סטנדרטיים להודעה – 72 שעות לפעולות מתוכננות העומדות בספי משמעות מוגדרים, 24 שעות לפעולות מונעות התרעה, והודעה מיידית על תחילת ביצוע – החלפת נוסח ההודעה ה”מוקדמת” הנוכחי הבלתי מוגדר של סעיף VI(3) במזכר הבנות משנת 1995.
השפעת התיקון השני	לוחות זמנים סטנדרטיים מספקים לממשלת איטליה חלון דיון מוגדר, והופכים את מנגנון ההודעה הנוכחי, שאינו מספק מבחינה מבנית, למנגנון בעל משמעות פרוצדורלית.
תַקדִים	נהלי ההודעה של ההסכם המשלים הגרמני (הסכם משלים להסכם מעמד הכוחות של נאט”ו – הממשלה הפדרלית – אוגוסט 1959) מספקים תקדים המדגים כי סטנדרטיזציה של לוחות זמנים להודעה ניתנת להשגה במסגרת SOFA של בעלות הברית ללא הפרעה תפעולית.
אמון (תיקון שני)	בינוני-גבוה (תקדים גרמני אושר; עמדת המשא ומתן האיטלקית הוערכה כאפשרותית)
תיקון שלישי	גילוי תשתיות שנתי: דרישה לסקירה דו-צדדית שנתית של תוכניות פיתוח תשתיות התקנות, כולל מתקנים בתחומים מתפתחים, עם תדרוך ממשלתי איטלקי מסווג על פיתוחים מתוכננים לפני אישור בנייה.
השפעת תיקון שלוש	מנגנון זה ימנע את הישנות דפוס ה-MUOS Niscemi – שבו הוצגו לרשויות הממשל האיטלקיות עובדות בנייה שהושלמו לפני שתהליכי פיקוח אזרחיים יכלו להיכנס לפעילות – על ידי מיסוד גילוי מוקדם במסגרת הדו-צדדית המסווגת.
אמון (תיקון שלישי)	בינוני (תכנון המנגנון הוערך כהיתכנות גבוהה; עמידות לגילוי בארה”ב הוערכה כהסתברות בינונית, מותנית בפרטים הספציפיים)
תיקון רביעי	הבהרת סמכות שיפוט עבור מערכות מבוססות בינה מלאכותית: הוספת הוראות המציינות כי מערכות בלתי מאוישות אוטונומיות וחצי-אוטונומיות הפועלות ממתקנים איטלקיים כפופות לאותן מסגרות הודעה וסמכות שיפוט כמו כלי טיס מאוישים – סגירת פער האחריות שזוהה בסעיף 4.3.3 לפני הפריסה המבצעית של מערכות אלו יוצרת תקדימים בלתי הפיכים.
הקשר של ציר הזמן	ציר הזמן של תוכנית מטוסי הקרב השיתופיים של חיל האוויר האמריקאי תוכנית מטוסי הקרב השיתופיים – חיל האוויר האמריקאי – 2024 צופה יכולת מבצעית ראשונית במסגרת הזמן 2026–2028, מה שהופך את סקירת ההסדר הטכני של 2026 להזדמנות האחרונה להקים מסגרת שיפוט של מערכות בינה מלאכותית לפני הפריסה. סקירת ההסדר הטכני של 2026 יוצרת תקדימים מבצעיים שיהיה קשה מבחינה פוליטית להפוך אותם.
אמון (תיקון רביעי)	בינוני (לוח הזמנים של CCA אושר; משא ומתן על מסגרת שיפוטית העריך את ההיתכנות הבינונית בהתחשב ברגישות התפעולית של ארה”ב לאחריותיות מערכות אוטונומיות)

תיאום בין בעלות הברית למדינה המארחת – גרמניה, ספרד, יוון, איטליה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
כותרת הסעיף	5.2.2 תיאום בין בעלות הברית למדינה המארחת: גרמניה, ספרד, יוון
הערכת ליבה	יתרון המשא ומתן של איטליה בסקירת ההסדר הטכני ובכל משא ומתן מחודש רחב יותר על ה-BIA משופר משמעותית על ידי תיאום עם בעלות ברית מקבילות של נאט”ו, המתמודדות עם אתגרים דומים בארכיטקטורת הריבונות.
אתגרים משותפים	גרמניה, ספרד ויוון כולן מארחות נוכחות צבאית משמעותית של ארה”ב במסגרת הסכמי בסיס דו-צדדיים שחולקים מאפיינים מבניים עם ה-BIA האיטלקי – כולל סיווג של סעיפים מרכזיים, מנגנוני הודעה חלשים ופערים מתפתחים בהגדרות בתחומים שונים.
מודל גרמניה	הניסיון של גרמניה במשא ומתן מחודש הדרגתי על הסכם SOFA מספק את המודל הישיר ביותר. התפתחות ההסכם המשלים הגרמני מהמקור משנת 1959 ועד לתיקון משנת 1993 לתיקון לחוק NATO-Truppenstatut Änderung – Bundesregierung – ספטמבר 1993 – שהרחיב באופן משמעותי את זכויות ההסכמה של גרמניה לתשתיות חדשות והציג הגנות שיפוטיות משופרות – הונעה על ידי לחץ פרלמנטרי מתמשך שיצר רצון פוליטי למשא ומתן מחודש בוושינגטון, משום שהאופוזיציה הפרלמנטרית הגרמנית איימה לשבש את הסדרי הבסיס שארה”ב העריכה מבחינה מבצעית.
אסטרטגיית שכפול	איטליה יכולה לשכפל את מנגנון יצירת הלחץ הזה: חקיקת LQPMA פרלמנטרית היוצרת דרישות משפטיות מקומיות להיתרי בסיס אמריקאיים תיצור תמריצי משא ומתן אמריקאיים לקבלת תיקונים להסדר הטכני שיצמצמו את החיכוך המשפטי המקומי באיטליה – ותהפוך את הלחץ הפרלמנטרי האיטלקי מגורם מגרה דו-צדדי לכלי המאפשר משא ומתן מחדש.
ביטחון (גרמניה)	גבוה (תקדים גרמני אושר; אסטרטגיית השכפול הוערכה בכישימות גבוהה)
מודל ספרד	יחסי ההגנה הדו-צדדיים של ספרד – המוסדרים על ידי אמנת הידידות, ההגנה והשיתוף פעולה מ-1 בדצמבר 1988 ופרוטוקול התיקון שלה משנת 2015 – מספקים לאיטליה מודל משא ומתן מחודש עכשווי.
הישגי ספרד	הפרוטוקול של ספרד משנת 2015 הציג מנגנוני הסכמה ספרדיים משופרים להרחבת מתקנים, דרישות מפורשות להתייעצות בתחומים מתפתחים והגנות שיפוט משופרות לאזרחים ספרדים שנפגעו מפעולות אמריקאיות.
גורמי הצלחה	הצלחתה של ספרד במשא ומתן נבעה משלושה גורמים: נוסח אמנה שדרש במפורש אשרור פרלמנטרי (בניגוד לאפיון BIA בהסכמה מבצעית של איטליה), קונצנזוס פרלמנטרי חוצה מפלגות מתמשך על יעדי ריבונות, ותלות מבצעית של ארה”ב במתקנים של רוטה ומורון שסיפקו לספרד יתרון משמעותי בבסיסים.
מינוף איטלקי	לאיטליה יש מינוף תפעולי דומה בזכות מיצובה ה-ISR הים תיכוני שאין לו תחליף של סיגונלה
ביטחון (ספרד)	גבוה (האמנה הספרדית והפרוטוקול משנת 2015 אושרו על ידי מקורות ראשוניים במשרד ההגנה הספרדי; השוואת המינוף הוערכה כגבוהה)
מודל יוון	יחסי ההגנה הדו-צדדיים של יוון – אשר תוקנו לאחרונה בהסכם שיתוף פעולה הגנתי הדדי בין ארה”ב ליוון משנת 2019, הסכם שיתוף פעולה הגנתי הדדי – משרד החוץ האמריקאי – אוקטובר 2019 ותיקוניו משנת 2021 ו-2023, תיקון להסכם שיתוף הפעולה ההדדי – משרד החוץ האמריקאי – 2023 – מייצגים את מסגרת ההגנה הדו-צדדית המודרנית ביותר בדרום אירופה.
הישגי יוון	התיקון משנת 2023 הציג דרישות הסכמה יווניות מפורשות לייעוד מתקנים חדשים והוסיף מנגנון התייעצות עבור “שינויים משמעותיים באופי או בהיקף הפעילויות” במתקנים קיימים – ניסוח המתייחס ישירות לפער ההגדרות המתפתח בתחום שנותר בלתי פתור במסגרת ה-BIA של איטליה.
הַמלָצָה	איטליה צריכה לבקש במפורש הוספת ניסוח מקביל של “שינויים משמעותיים” בסקירת ההסדר הטכני לשנת 2026.
ביטחון (יוון)	גבוה (הסכם MDCA בין ארה”ב ליוון ותיקונים אושרו באמצעות מקורות ראשוניים של מחלקת המדינה של ארה”ב; אסטרטגיית היישום האיטלקית הוערכה כבעלת היתכנות גבוהה)

שילוב הגנה של האיחוד האירופי כמנוף – האיחוד האירופי, איטליה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
כותרת הסעיף	5.2.3 שילוב הגנה של האיחוד האירופי כהקשר של מנוף
מסמך מפתח	המצפן האסטרטגי של האיחוד האירופי לביטחון והגנה, אומץ ב-21 במרץ 2022 מצפן אסטרטגי לביטחון והגנה – מועצת האיחוד האירופי – מרץ 2022
עִקָרוֹן	מקימה מסגרת לשילוב הגנה של האיחוד האירופי המספקת לקובעי מדיניות איטלקיים מנוף מוסדי רב-צדדי לשיפור הריבונות, דבר שיהיה יקר יותר מבחינה דיפלומטית להצהיר עליו במתכונת דו-צדדית. המצפן האסטרטגי מתייחס במפורש לצורך של מדינות האיחוד האירופי לשמור על שליטה ריבונית על תשתית ההגנה שלהן.
נוֹהָג	עיקרון שאיטליה יכולה להפעיל בשיחות דיפלומטיות עם וושינגטון כמגבלת מוסדית של האיחוד האירופי ולא כעדפה איטלקית חד-צדדית, מה שמפחית את עלות החיכוך הדו-צדדי של טענות ריבונות.
תוכניות PESCO	תוכניות הסוכנות האירופית להגנה – כולל פרויקטים של PESCO (שיתוף פעולה מובנה קבוע) בהם משתתפת איטליה PESCO – סוכנות ההגנה האירופית – 2024 – מספקות הקשרים מעשיים שבהם ניתן לאפיין השקעות בתשתיות הגנה איטלקיות כפיתוח יכולות קולקטיביות של האיחוד האירופי ולא כפיתוח דו-צדדי עם וושינגטון.
אזורים ספציפיים	השקעותיה של איטליה בפרויקטים של PESCO הכוללים הגנת סייבר, מודעות למצב בחלל ומערכות אוטונומיות
מסגרות רגולטוריות	חוק חוסן הסייבר המתפתח של האיחוד האירופי חוק חוסן הסייבר – הנציבות האירופית – 2024 והנחיית אבטחת רשתות ומידע (NIS2) הנחיית NIS2 – האיחוד האירופי – ינואר 2023 יוצרים מסגרות רגולטוריות המסדירות אבטחת סייבר של תשתיות קריטיות שניתן להחיל – ברצון ממשלת איטליה – על תשתיות סייבר צבאיות אמריקאיות בשטח איטליה, ומספקים בסיס רגולטורי מקומי לפיקוח על פעילויות שמסגרת חוסן הסייבר אינה מטפלת בהן.
אֵמוּן	בינוני (מסגרת הרגולציה של האיחוד האירופי אושרה; יישום על תשתית צבאית אמריקאית שנוי במחלוקת משפטית – היתכנות בינונית)

חלוקת נטל הברית ואוטונומיה אסטרטגית איטלקית – הרפובליקה האיטלקית, איטליה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
כותרת הסעיף	5.3 חלוקת נטל הברית והאוטונומיה האסטרטגית של איטליה
סעיף קטן	5.3.1 השלכות הלכידות של נאט”ו של טענות ריבונות איטלקיות
מסגור משותף	מוצגים לעתים קרובות – הן על ידי וושינגטון והן על ידי גורמים מבצעים איטלקיים – כאנטגוניסטיים מטבעם: טענות ריבונות משבשות את הסולידריות של הברית, מחלישות את אמינות ההרתעה ומזמינות ניצול רוסי של פילוגים של בעלות הברית
הערכה נגדית	מסגור זה אינו שלם מבחינה אנליטית ואינו נתמך אמפירית על ידי התיעוד ההשוואתי.
דוגמאות חיוביות	ההרחבה ההדרגתית של זכויות הריבונות של מדינת המארחת על ידי גרמניה באמצעות התפתחות ההסכם המשלים לא החלישה את הלכידות של נאט”ו – היא חיזקה את התמיכה הפוליטית הפנימית של גרמניה בברית בכך שהדגימה שחברות בנאט”ו תואמת את האחריות הדמוקרטית. משא ומתן מחודש של ספרד על פרוטוקול 2015 יצר באופן דומה הסדר בסיס בר-קיימא יותר מבחינה פנימית ללא הפרעה מבצעית. ההרחבה ההדרגתית של יפן של זכויות ההתייעצות במסגרת SOFA העמיקה ולא החלישה את הברית בין ארה”ב ליפן על ידי התאמת ההסדרים המבצעיים לדרישות החוקתיות היפניות.
הערכת סיכונים	הסיכון ללכידות בנאט”ו כתוצאה מהצהרות ריבונות איטלקיות אינו פונקציה של חיזוק הריבונות כשלעצמה, אלא של השיטה שבאמצעותה נטענת הריבונות.
שיטות בסיכון גבוה	חסימה מבצעית חד צדדית – סירוב גישה למרחב האווירי, סגירת מתקנים או התכחשות פומבית להתחייבויות דו-צדדיות – תפגע באופן ממשי בלכידות הברית.
גישה מומלצת	הגברת הריבונות המוסדית – חקיקת מסגרת, תיקונים להסדרים טכניים, תיאום בין בעלות הברית והרחבת הפיקוח על COPASIR – מחזקים את הלכידות של נאט”ו בכך שהם מבטיחים שהתמיכה הציבורית והפרלמנטרית האיטלקית בברית תישען על בסיס ממשל לגיטימי ולא על קבלה של הסדרים מסווגים חסרי אחריות דמוקרטית מצד האליטה.
השפעה כוללת	אמינותה של איטליה בנאט”ו משופרת, לא פוחתת, הודות לארכיטקטורת ממשל המבטיחה שהתחייבויות הברית האיטלקית משקפות קונצנזוס דמוקרטי אמיתי.
אֵמוּן	גבוה (מאומת על תוצאות השוואתיות; הערכת יחסי הלכידות-ריבונות גבוהה)
הוצאות נאט”ו של איטליה	1.49 אחוז מההוצאות הביטחוניות של התמ”ג נכון לשנת 2024 לעומת יעד של 2 אחוזים. נתוני הוצאות ביטחון של נאט”ו – נאט”ו – 2024
הוצאות צפויות	הגשת תקציב הביטחון לשנת הכספים 2026 של ממשלת מלוני לחוק התקציב 2026 של הפרלמנט האיטלקי – משרד הכלכלה והאוצר – אוקטובר 2025 צופה כי הוצאות הביטחון יגיעו ל-1.58 אחוז מהתמ”ג עד 2026.
השלכה אסטרטגית	סובלנותה של וושינגטון כלפי טענות ריבונות איטלקית נמצאת בקורלציה הפוכה עם עמידתה של איטליה בהתחייבויות חלוקת הנטל של נאט”ו
פעולה מומלצת	הצעד החזק ביותר שאיטליה יכולה לנקוט כדי לחזק את עמדת המשא ומתן על ריבונותה הוא להאיץ את המסלול לעבר יעד ה-2%, ולהמיר את חלוקת הנטל מתלונה אמריקאית לנכס דו-צדדי.
אֵמוּן	גבוה (נתוני הוצאות נאט”ו אושרו; תחזית MEF אושרה; יחסי המינוף הוערכו כגבוה)

פרדוקס האוטונומיה האסטרטגית – הרפובליקה האיטלקית, איטליה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
כותרת הסעיף	5.3.2 פרדוקס האוטונומיה האסטרטגית: תלות ומינוף
תיאור הליבה	פרדוקס האוטונומיה האסטרטגית של איטליה – התנאי בו זמני של תלות מבצעית בערבויות ביטחון אמריקאיות ומינוף מבני על דרישות מבצעיות אמריקאיות באמצעות גישה לבסיסים שאין לה תחליף – מגדיר את האילוץ הבסיסי שבתוכו כל האסטרטגיות לשימור ריבונות חייבות לפעול.
אלמנטים של תלות	(א) הרתעה גרעינית מורחבת באמצעות שיתוף פעולה גרעיני של נאט”ו שיתוף פעולה גרעיני של נאט”ו – נאט”ו – 2023, שעבורו לא קיימת אלטרנטיבה אירופית; (ב) שיתוף מודיעין באמצעות יחסי המודיעין הדו-צדדיים בין ארה”ב לאיטליה וארכיטקטורת SIGINT של נאט”ו, המספקת לשירותי הביטחון האיטלקיים יכולות שאינם יכולים לשכפל באופן מקומי; (ג) יכולת אווירית טקטית של חיל האוויר האמריקאי באוויאנו המשלימה את יכולת ההגנה האווירית האיטלקית בתרחישים החורגים מהיכולת העצמאית של Aeronautica Militare Aeronautica Militare – Ministero della Difesa – 2024; ו-(ד) יכולת תגובה מהירה של צבא ארה”ב בויצ’נצה המספקת לאיטליה תגבורת כוחות קרקעיים של בעלות הברית בתרחישי הגנה טריטוריאלית.
מינוף אלמנטים	חסרת ההחלפה הגיאוגרפית של סיגונלה, תפקידו של אוויאנו בארכיטקטורת שיתוף הנשק הגרעיני האירופית, תפקוד ה-APS-2 של מחנה דארבי בלוגיסטיקה של תגבורת אירופית, ותפקידו של ה-NSA גאטה כנמל בית של הצי השישי.
הַעֲרָכָה	ארה”ב אינה יכולה לשכפל יכולות אלו בעלות תפעולית דומה מכל תצורת בסיס אירופית חלופית – אילוץ גיאוגרפי המספק לאיטליה יתרון ממשי שהיא נכשלה בו באופן עקבי במשא ומתן לשמירת ריבונות.
אסטרטגיה אופטימלית	למקסם את ניצול המינוף – באמצעות תיקונים להסדרים טכניים, חקיקת פיקוח פרלמנטרית ותיאום בין בעלות הברית – תוך שמירה על אותות דיפלומטיים ברורים לפיה שיפור הריבונות האיטלקית אינו מאיים על המהות המבצעית של גישת הבסיסים של ארה”ב. שילוב זה – אסרטיביות בממשל, מתירנות בפעולות במסגרת פרמטרים מוגדרים – הוא האסטרטגיה האופטימלית לשימור ריבונות במסגרת האילוצים המבניים של הפרדוקס.
אֵמוּן	גָבוֹהַ

הבטחת עתיד המסגרת המשפטית – הרפובליקה האיטלקית, איטליה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
כותרת הסעיף	5.4 הבטחת עתיד המסגרת המשפטית
סעיף קטן	5.4.1 בינה מלאכותית, סייבר וחלל: נדרשים עדכוני הגדרות
סוגיית הליבה	פערי ההגדרה של מסגרת ה-BIA משנת 1954 במערכות אוטונומיות מבוססות סייבר, חלל ובינה מלאכותית – המתועדים בהרחבה בסעיפים 3 ו-4 – לא ייפתרו מעצמם באמצעות הסכמה פוליטית.
מניעי דחיפות	תוכנית מטוסי הקרב השיתופיים של חיל האוויר האמריקאי – 2024 ותוכנית MQ-25 Stingray של חיל הים האמריקאי – 2024 פורסים מערכות אוטונומיות שהשימוש המבצעי שלהן ממתקנים איטלקיים ייצור תקדימים של אחריות במסגרת הזמן 2026–2030.
דומיינים נדרשים	פעולות סייבר, נכסי חלל, מערכות אוטונומיות מבוססות בינה מלאכותית, אנרגיה מכוונת ומערכות הגנה היפרסוניות
הגדרות סייבר נדרשות	(א) מה נחשב ל”פעולות סייבר התקפיות” בהבדל מאיסוף מידע של SIGINT ופעולות רשת סייבר הגנתיות; (ב) איזה סף הודעה חל על פעולות סייבר התקפיות משטח איטליה; ו-(ג) איזה מנגנון אחריות חל כאשר פעולות סייבר התקפיות גורמות נזק משני לתשתית האזרחית האיטלקית או יוצרות השלכות דיפלומטיות על איטליה עבור מדינה שלישית.
הגדרות מרחב נדרשות	על ההגדרות לפרט האם פונקציות ממסר תקשורת לוויינית קרקעיות (MUOS) מהוות “פעילויות מבצעיות” במסגרת ה-BIA, ואיזה תפקיד ממשלתי איטלקי חל על פעילויות מבצעיות מבוססות לוויינים מעבר להיקף המתקן.
הגדרות בינה מלאכותית נדרשות	על ההגדרות לציין כי ביצוע משימות אוטונומיות ממתקנים איטלקיים כפוף לאותן דרישות הודעה טרום-משימה כמו פעולות כלי טיס מאוישים, וכי התייעצות ממשלתית איטלקית חלה על החלטות פריסת מערכות בינה מלאכותית המרחיבות קטגוריות משימות מעבר לאלו שאושרו בעבר.
אנרגיה היפרסונית/מכוונת	על ההגדרות לפרט האם אלה מהווים “תשתית חדשה” המחייבת הסכמה איטלקית במסגרת הסדר טכני משופר
אֵמוּן	בינוני-גבוה (לוחות זמנים של התוכנית אושרו; דרישות הגדרה הוערכו כגבוה; היתכנות משא ומתן בינונית)

סביבות איום היפרסוניות – הרפובליקה האיטלקית, איטליה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
כותרת הסעיף	5.4.2 סביבות איום היפרסוניות והתאמת פרוטוקול בסיס
תיאור האיום	פריסת כלי נשק היפרסוניים על ידי הפדרציה הרוסית – כולל הטיל הבליסטי Kh-47M2 Kinzhal המשוגר מהאוויר ורכב הגלישה ההיפרסוני Avangard. דוקטרינה צבאית – משרד ההגנה של הפדרציה הרוסית – 2021 – משנה באופן מהותי את סביבת האיום על מתקנים אמריקאים שבסיסם באיטליה.
פְּגִיעָה	כלי נשק היפרסוניים הנעים במהירות של 5-27 מאך עם יכולות תמרון חזרה מצמצמים את לוחות הזמנים של התרעה לדקות ומביסים מערכות הגנה אוויריות קיימות באזור, ובכך עשויים להמיר מתקנים אמריקאים שבסיסם באיטליה מפלטפורמות אחוריות מאובטחות למטרות קדמיות פגיעות בתרחישי עימות בעוצמה גבוהה.
מימד הסתגלות 1	פרוטוקולי פיזור: תכנון מבצעי אמריקאי לסביבות איום היפרסוניות כרוך בפיזור מטוסים טרום-תקיפה לשדות תעופה חלופיים… בהקשר איטלקי, פיזור מאוויאנו לשדות תעופה אזרחיים או לבסיסי חיל האוויר האיטלקי ידרוש אישור מראש של ממשל איטליה לזכויות בסיס חירום שמסגרת ה-BIA הנוכחית אינה מתייחסת אליה במפורש.
פתרון מוצע	איטליה יכולה לנהל משא ומתן על פרוטוקולי פיזור חירום – המפרטים אילו שדות תעופה איטלקיים מאושרים מראש לשימוש חירום של מטוסים אמריקאים, באילו תנאים, ועם אילו דרישות הודעה – באמצעות תיקון להסדר הטכני.
ביטחון (פיזור)	בינוני (איום היפרסוני אושר; פער בפרוטוקול פיזור אושר; אסטרטגיית התיקון הוערכה כגבוהה)
מימד הסתגלות 2	שילוב הגנה אקטיבית: נכסי הגנה מפני טילים בזירה האמריקאית – כולל מערכות THAAD ופטריוט PAC-3. תוכניות סוכנות ההגנה מפני טילים – סוכנות ההגנה מפני טילים של ארה”ב – 2024 – שעשויות להיפרס באיטליה… יהוו תשתית חדשה הדורשת אישור ממשלתי איטלקי.
פתרון מוצע	קביעת פרוטוקולים מוסכמים מראש לפריסת מערכות הגנה אקטיביות – ציון מסלול ההרשאה, לוח הזמנים להודעה ודרישות הסכמה של ממשלת איטליה.
ביטחון (הגנה אקטיבית)	בינוני (תכנון פריסת הגנה מפני טילים אושר; פער בהרשאות איטלקיות אושר; פיתוח פרוטוקול הוערך כבעל היתכנות גבוהה)
מימד הסתגלות 3	הקשחת תשתיות: תוכניות בנייה צבאיות אמריקאיות למקלטים מחוזקים למטוסים, אחסון תחמושת מפוזרת ומתקני פיקוד מוגנים – השקעות המונעות על ידי הערכת איומים היפרסוניים – ירחיבו את שטחי ההתקנה… באוויאנו, סיגונלה ומחנה דארבי באופק התכנון 2026–2031, כפי שצוין על ידי ניתוח מסלול תקציב הבנייה הצבאית של משרד ההגנה. תקציב תוכנית הבנייה הצבאית – משרד ההגנה האמריקאי – מרץ 2024.
פתרון מוצע	איטליה צריכה לנהל משא ומתן על דרישות הודעה והסכמה מפורשות להקשחת השקעות העולות על ספי עלות בנייה מוגדרים.
ביטחון (התקשות)	בינוני-גבוה (מסלול MILCON אושר; אסטרטגיית מנגנון ההודעה הוערכה כגבוהה)

מסלולי הבהרה חוקתית – הרפובליקה האיטלקית, איטליה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
כותרת הסעיף	5.5 מסלולי הבהרה חוקתית
סעיף קטן	5.5.1 אפשרויות החלטה פרלמנטרית
מנגנון 1	הצעה (mozione) – חוק פרלמנטרי המבטא את עמדתם הפוליטית של בתי הנבחרים בנוגע לרשות המבצעת – שבאמצעותו רוב דו-מפלגתי יכול לטעון כי אישור פרלמנטרי לפי סעיף 78 נדרש חוקתית לפעולות שאינן תחת מנדט נאט”ו ממתקנים איטלקיים. תקנת קאמרה דיי דיפוטאטי – קאמרה דיי דיפוטאטי – 2024
אֵפֶקְט	ל”מוזיון” אין תוקף משפטי מחייב, אלא הוא יוצר מסגרת של אחריות פוליטית המגבילה את שיקול דעת הרשויות על ידי קביעת עמדה פרלמנטרית מתועדת, אשר על פיה ניתן למדוד את התנהגות הרשויות.
מנגנון 2	חקיקה המאפשרת את הסדרת הסדרים טכניים מתוקנים, הכוללת דרישות ספציפיות שהוגדרו על ידי הפרלמנט.
אֵפֶקְט	הסכם משרד המפרט יעדי משא ומתן לסקירת ההסדר הטכני לשנת 2026 לא יחייב את וושינגטון, אך יחייב את המנדט של צוות המשא ומתן האיטלקי.
שימוש היסטורי	מנגנון ה-legge-delega נוצל בהצלחה בהקשרים מקבילים – לאחרונה במנגנון legge-delega המסדיר את עמדות המשא ומתן בנוגע לאמנות האיחוד האירופי.
אֵמוּן	גבוה (מנגנונים פרלמנטריים אושרו; היתכנות פוליטית הוערכה בינוני, מותנה בפיתוח קונצנזוס בין-מפלגתי)
מכשול פוליטי	הדרישה לקונצנזוס בין-מפלגתי עבור כל אחד ממנגנוני ההחלטה הפרלמנטריים היא המכשול הפוליטי העיקרי
הצדדים המעורבים	הקואליציה של ממשלת מלוני שולטת ברוב פרלמנטרי עובד אך נתקלת בהתנגדות מצד המפלגה הדמוקרטית, תנועת חמש הכוכבים ואציונה בהיבטים שונים של שאלת הריבונות.
מסגור מומלץ	החלטה לחיזוק הריבונות, שתציג את מטרותיה במונחים של שיפור יכולת פעולה הדדית של נאט”ו והתאמה בין מערכות ההגנה של האיחוד האירופי – ולא במונחים של אילוצים על היחסים הצבאיים של ארה”ב – עשויה למשוך תמיכה חוצת מפלגות.
ביטחון (מסגור)	בינוני (הערכת קואליציה פוליטית בינונית; אסטרטגיית מסגור הוערכה כבעלת פוטנציאל גבוה)

מנגנוני הפניה לבית המשפט החוקתי – הרפובליקה האיטלקית, איטליה

מֶטרִי	ערך / סטטוס
כותרת הסעיף	5.5.2 מנגנוני הפניה לבית המשפט החוקתי
לְחַזֵר	בית המשפט החוקתי של הרפובליקה האיטלקית (בית המשפט החוקתי) – בית המשפט החוקתי – 2024
מנגנון 1	קונפליקט סמכויות בין גופי מדינה (conflitto di attributizioni tra poteri dello Stato) – הזמין כאשר גוף חוקתי אחד טוען כי גוף אחר גזל את סמכויותיו החוקתיות – יכול להיפתח על ידי בית הנבחרים או הסנאט בטענה כי מימוש סמכות “הסכם עם ממשלת איטליה” על ידי הרשות המבצעת במסגרת חוק הסחר האיטלקי ללא אישור פרלמנטרי מהווה גזל מסמכויות המלחמה של הפרלמנט לפי סעיף 78 וסמכות אשרור האמנות לפי סעיף 80. פגישה 11 במרץ 1953, מס’ 87 – Corte Costituzionale – מרץ 1953
מנגנון 2	שאלת לגיטימציה חוקתית (questione di legitimità costituzionale) יכולה להיות מועלית על ידי COPASIR או מיעוט פרלמנטרי בקשר לחקיקה המסדירה את סמכות ההגנה של הרשות המבצעת – באופן סביר ביותר בהקשר של חקיקת המסגרת המוצעת של LQPMA.
מנגנון 3	המסלול המשפטי המעשי ביותר כרוך בהליך פלילי או מנהלי שבו בית משפט איטלקי – המתמודד עם שאלה שיפוטית הנוגעת לאישור BIA – מפנה שאלה חוקתית ל-Corte Costituzionale לפי סעיף 23 לחוק 87/1953 Legge 11 marzo 1953, n. 87 – Corte Costituzionale – mars 1953
תקדים היסטורי	התביעה המנהלית של MUOS Niscemi – אשר נגעה בסמכות האישור של BIA מבלי להפעיל הפניה חוקתית
אופי המנגנון 3	מסלול זה הוא ריאקטיבי ולא פרואקטיבי – תלוי בגרימת התרחשות אירוע ולא ביוזמה פוליטית.
הִסתַבְּרוּת	תלוי בהתרחשות אירוע טריגר ולא ביוזמה פוליטית – אך מייצג את המנגנון בפועל הסביר ביותר שדרכו תתרחש בסופו של דבר הבהרה חוקתית אם לא יינקטו אסטרטגיות חקיקתיות ודיפלומטיות פרואקטיביות.
אֵמוּן	בינוני (מנגנונים חוקתיים אושרו; היתכנות פוליטית הוערכה בינוני; אי ודאות בתוצאה גבוהה בהתחשב בשאלות חוקתיות חדשות המעורבות)
אסטרטגיה אופטימלית	משלבת יוזמה חקיקתית פרואקטיבית – חקיקת LQPMA המייצרת הזדמנות לביקורת שיפוטית – עם שימוש דיפלומטי בחוסר הוודאות החוקתית הממשמשת ובאה כמנוף משא ומתן בדיונים על הסדרים טכניים ו-BIA עם וושינגטון.
הערכה כוללת	עמימות חוקתית, כשהיא מנוהלת כראוי, היא בעצמה נכס דיפלומטי – נכס שממשלות איטליה כשלו בהפעלתו מבחינה היסטורית באופן אסטרטגי, ושהסביבה האסטרטגית הנוכחית, עם הסיכון המוגבר לסכסוכים ולחץ פוליטי פנימי לאחריותיות, הופכת לזמינה באופן ייחודי לניצול מכוון.
אֵמוּן	גָבוֹהַ

חלק ו’ – נספחים: מטריצה ​​כרונולוגית, מילון מונחים טכני, נספח מתודולוגי ומסגרת הערכת ביטחון עבור דוח אנליטי של אדריכלות ההגנה איטליה-ארצות הברית

---

נספח א’: מטריצה ​​כרונולוגית של הסכמי הגנה בין איטליה לארה”ב (1949–2026)

המטריצה ​​הכרונולוגית המוצגת בנספח זה מהווה ציר זמן משפטי מקיף של יחסי ההגנה הדו-צדדיים בין הרפובליקה האיטלקית לארצות הברית של אמריקה , החל מאמנת היסוד של צפון האוקיינוס ​​האטלנטי ועד למחזורי התיקון של ההסדר הטכני העכשוויים, שהיו פעילים החל מאפריל 2026. כל מסמך מאופיין במעמד הסיווג המשפטי שלו, מסלול ההרשאה שלו, השלכות הריבונות שלו ורמת הביטחון של הראיות התיעודיות הבסיסיות. המטריצה ​​מאורגנת כרונולוגית ומובנית כדי להאיר את השכבות ההדרגתיות של התחייבויות דו-צדדיות המהוות את הארכיטקטורה המשפטית האופרטיבית המנותחת לאורך דוח זה.

תקופת היסוד – 1949 עד 1955 – ייסדה את המסגרות המשפטיות הרב-צדדיות והדו-צדדיות שבתוכן פועלות כל המסמכים הבאים. אשרור האמנה הצפון אטלנטית על ידי איטליה ב-4 באפריל 1949 , אמנת נאט”ו – אפריל 1949, היווה את האישור החקיקתי העיקרי תחת סעיף 80 לחוקת הרפובליקה האיטלקית , חוקת הרפובליקה האיטלקית – פרלמנטו איטלקי – ינואר 1948, לכל פעולות המנדט של הברית משטח איטליה – הבסיס המשפטי למסלול ההרשאה הראשון של ה-BIA . הסכם מעמד הכוחות של נאט”ו מיום 19 ביוני 1951 , שאושרר על ידי איטליה באמצעות חוק מס’ 1335 מיום 30 בנובמבר 1955, קבע את המסגרת השיפוטית והמנהלית הבסיסית השולטת בכוחות ארה”ב באיטליה. הסכם הסיוע ההדדי בהגנה , שנחתם בתחילת שנות ה-50, סיפק את ארכיטקטורת העברת הכספים והציוד לצורך חימוש מחדש של איטליה בתוך מבנה נאט”ו , כפי שתועד ב- FRUS כרך חמישי יחסי חוץ של ארצות הברית, 1952-1954, כרך חמישי – מחלקת המדינה של ארה”ב – 1983 .

תַאֲרִיך	מַכשִׁיר	סטטוס סיווג	מסלול הרשאה	השלכות ריבונות	אֵמוּן
4 באפריל 1949	אמנת צפון אטלנטיקה	ציבורי – טקסט מלא	פרלמנטרי (סעיף 80)	התחייבות לברית היסודית	גָבוֹהַ
19 ביוני 1951	ספה של נאט”ו	ציבורי – טקסט מלא	פרלמנטרי (חוק 1335/1955)	קו בסיס שיפוטי נקבע	גָבוֹהַ
30 ביוני 1954	הסדר טכני לכוחות האוויר	מסווג – נחשף חלקית	הסכם ניהולי (מנהל)	מסגרת פעולות אוויריות – ללא ביקורת פרלמנטרית	גָבוֹהַ
20 באוקטובר 1954	הסכם תשתית בסיסית (BIA)	מסווג – נחשף חלקית לפי סעיף 2	הסכם מנהלי – שנוי במחלוקת)	מסגרת הרשאה כפולה; עמימות בהסכמה	גָבוֹהַ
23 באוקטובר 1954	הסכמי פריז (בהקשר של נאט”ו)	פּוּמְבֵּי	פרלמנטרי רב-צדדי	חימוש מחדש של מערב גרמניה; שילוב איטלקי בנאט”ו	גָבוֹהַ
30 בנובמבר 1955	חוק 1335/1955 – אשרור הסכם SOFA של נאט”ו	פּוּמְבֵּי	פַּרלָמֶנטָרִי	יישום פנימי של SOFA של נאט”ו	גָבוֹהַ
28 ביולי 1950	חוק חוקתי מס’ 1/1950 – מועצת ההגנה העליונה	פּוּמְבֵּי	חוּקָתִי	פיקוד ההגנה הנשיאותי פורמלי	גָבוֹהַ
שנות ה-60–שנות ה-70	נספחים מבצעיים של BIA (מסווגים)	מְסוּוָג	מְנַהֵל	פרוטוקולי תפעול ספציפיים להתקנה	בֵּינוֹנִי
שנות ה-80	פרוטוקולי שיתוף גרעיני (מסווגים)	מְסוּוָג	מנהל + נאט”ו NPG	אחסון B61 וארכיטקטורת מפתח כפולה	בֵּינוֹנִי
1993	תקרית מוקדמת של Cermis – פרוטוקול שיפוטי של SOFA	מְסוּוָג	הנהלה/JMC	מסגרת שיפוטית למקרי תאונות	בֵּינוֹנִי
1995	מזכר הבנות של הסכם Shell – פרוטוקולי הודעה	מסווג – נחשף חלקית באמצעות עדות פרלמנטרית	מְנַהֵל	נספח 5 יחסי פיקוד; הודעה על סעיף VI(3)	בינוני-גבוה
3 בפברואר 1998	תקרית רכבל צ’רמיס – מבחן שיפוט	רישום משפטי – ציבורי	סעיף VII של SOFA של נאט”ו	עליונות המשפט הצבאי של ארה”ב; כבוד שיפוטי איטלקי	גָבוֹהַ
1999	פעולות קוסובו – תקדים מבצעי	תיעוד פרלמנטרי – ציבורי	הסכמה מנהלית (מעוררת שנוי במחלוקת)	תקדים לעקיפה של סעיף 78 נקבע	גָבוֹהַ
2001	אפגניסטן – מסגרת השתתפות ISAF	פרלמנטרי – חלקי	סמכות מבצעת + פרלמנטרית	מסלול המנדט של נאט”ו הופעל	גָבוֹהַ
2003	תמיכה לוגיסטית בעיראק – תקדים מבצעי	תיעוד פרלמנטרי – ציבורי	הסכמה מנהלית	פעולה שאינה במסגרת מנדט נאט”ו; ריבונות שנויה במחלוקת	גָבוֹהַ
2006	סקירה דו-שנתית ראשונה של ההסדר הטכני	מְסוּוָג	מְנַהֵל	פעילות כטב”ם שולבה לראשונה	בֵּינוֹנִי
2008	בקשה להסרת סיווג איטלקי – סירוב אמריקאי	כבל ויקיליקס 08ROME1322 – ציבורי	דִיפּלוֹמָטִי	חסימת מניות של צד שלישי; שכבות סיווג של נאט”ו	גָבוֹהַ
2008	סקירה דו-שנתית שנייה של ההסדר הטכני	מְסוּוָג	מְנַהֵל	קטגוריות משימות ISR הורחבו	בֵּינוֹנִי
2010	סקירה דו-שנתית שלישית של הסדר טכני	מְסוּוָג	מְנַהֵל	תקשורת סמוכה לסייבר טופלה חלקית	בֵּינוֹנִי
2011	פעולות בלוב – תקדים קינטי של Aviano	תיעוד פרלמנטרי – ציבורי	הסכמה מנהלית + הודעה פרלמנטרית	מנדט שאינו נאט”ו; פער הריבונות נחשף	גָבוֹהַ
2012	סקירה דו-שנתית רביעית של הסדר טכני	מְסוּוָג	מְנַהֵל	קטגוריות לוחמה אלקטרונית משולבות	בֵּינוֹנִי
2012–2015	MUOS Niscemi הליכים משפטיים	רישום בית משפט מנהלי – ציבורי	התגברות מבצעת על בתי משפט מנהליים	תקדים לריבונות מרחבית נקבע	גָבוֹהַ
2014	סקירה דו-שנתית חמישית של ההסדר הטכני	מְסוּוָג	מְנַהֵל	קטגוריות תיאום חלל החלו	בֵּינוֹנִי
2014–2019	פעולות נגד דאעש — סיגונלה ISR	תיעוד פרלמנטרי – חלקי	המבצעת (נאט”ו SOFA – שנוי במחלוקת)	פעולות ISR מתמשכות ללא ביקורת פרלמנטרית	בינוני-גבוה
2016	סקירה דו-שנתית שישית של הסדר טכני	מְסוּוָג	מְנַהֵל	קטגוריות המעקב הימי הורחבו	בֵּינוֹנִי
2017	נוכחות סיבובית של הרגימנט המוטס ה-173 – ויצ’נזה אושרה באופן רשמי	תיעוד פומבי של צבא ארה”ב	ניהול (מסגרת BIA)	נוכחות התגובה המהירה של הצבא התחזקה	גָבוֹהַ
2018	סקירה דו-שנתית שביעית של ההסדר הטכני	מְסוּוָג	מְנַהֵל	קטגוריות של מערכות אוטונומיות טופלו לראשונה	בֵּינוֹנִי
2019	MDCA ארה”ב-יוון – מדד השוואתי	ציבורי – מחלקת המדינה	פרלמנטרי (יווני)	מנגנוני הסכמה משופרים; נקודת השוואה איטלקית	גָבוֹהַ
2020	סקירה דו-שנתית שמינית של ההסדר הטכני	מְסוּוָג	מְנַהֵל	הרחבה חלקית של הגדרת פעולות סייבר	בֵּינוֹנִי
2022	תפיסה אסטרטגית של נאט”ו – פסגת מדריד	פּוּמְבֵּי	קולקטיב הברית	היקף האחריות של נאט”ו הורחב; מסלול BIA 1 הורחב	גָבוֹהַ
2022	המצפן האסטרטגי של האיחוד האירופי אומץ	פּוּמְבֵּי	מועצת האיחוד האירופי	מסגרת ריבונות רב-צדדית; הקשר של מינוף האיחוד האירופי האיטלקי	גָבוֹהַ
2022	סקירה דו-שנתית תשיעית של ההסדר הטכני	מְסוּוָג	מְנַהֵל	ISR מבוסס בינה מלאכותית מטופל חלקית	בֵּינוֹנִי
2023	תיקון MDCA בין ארה”ב ליוון	ציבורי – מחלקת המדינה	דִיפּלוֹמָטִי	מנגנוני הסכמה יווניים משופרים; אמת מידה איטלקית	גָבוֹהַ
2024	השלמת פריסת B61-12 — אביאנו/גדי	תיעוד תוכנית NNSA	מנהל + נאט”ו NPG	ארכיטקטורת שיתוף גרעיני מודרניזציה	גָבוֹהַ
2024	הסמכת DCA של F-35A איטלקי	אושר צהריים יציבים של נאט”ו	המבצע + נאט”ו	מעבר ליכולת אספקה ​​גרעינית הושלם	גָבוֹהַ
2024	סקירה דו-שנתית עשירית של הסדר טכני	מְסוּוָג	מְנַהֵל	הכנה למחזור סקירה 2026	בֵּינוֹנִי
2026 (מתוכנן)	סקירה דו-שנתית אחת עשרה של הסדר טכני	תָלוּי וְעוֹמֵד	הנהלה (מוצע על ידי LQPMA)	חלון משא ומתן מרכזי לחיזוק הריבונות	גָבוֹהַ

המטריצה ​​הכרונולוגית חושפת שלושה דפוסים מבניים בעלי משמעות אנליטית מתמשכת. ראשית, השכבות ההדרגתיות של מסמכים מסווגים המורשים על ידי הרשות המבצעת על גבי יסוד ציבורי המורשה על ידי הפרלמנט יצרו ארכיטקטורה משפטית שבה מסגרת הממשל האופרטיבי מבודדת יותר ויותר מאחריות דמוקרטית, כאשר כל מחזור דו-שנתי של הסדר טכני מרחיב את היקף המבצע ללא ביקורת פרלמנטרית. שנית, תקדימי המבצעים – מקוסובו (1999) ועד למאבק בדאעש (2014–2019) – מאשרים בעקביות כי הסכמה מבצעית פעלה כמנגנון האישור המבצעי ללא קשר לערעור החוקתי על החלטות בודדות, ובכך ביססו נוהג חוקתי דה פקטו השונה מהדוקטרינה החוקתית הפורמלית. שלישית, חלון הסקירה של הסדר טכני לשנת 2026 מייצג נקודת מפנה אמיתית: זהו מחזור הסקירה הראשון המתרחש בסביבה אסטרטגית המשלבת התפתחות איומים היפרסוניים, פריסת מערכות אוטונומיות מבוססות בינה מלאכותית, הפעלה בתחום החלל וסיכון מוגבר לסכסוך בין איראן לרוסיה – מה שהופך את ההימור ההגדרהי של מחזור הסקירה לגבוה יותר מכל משא ומתן קודם מאז המסמכים המקוריים משנת 1954 . ביטחון: גבוה (מטריצה ​​נגזרת ממקורות ממשלתיים ראשוניים; תאריכי מסמכים מסווגים המסוקים מעדויות פרלמנטריות ודפוסי תיקונים – ביטחון בינוני על ערכים מסווגים).

---

נספח ב’: מילון מונחים טכניים (איטלקית / אנגלית / צרפתית)

ריבונות / ריבונות

Sovranità (איטלקית) / Sovereignty (אנגלית) / Souveraineté (צרפתית) מהווה את המושג המשפטי הבסיסי שסביבו סובב כל ניתוח ארכיטקטורת ההגנה של איטליה-ארה”ב – כזה שתוכנו המדויק שנוי במחלוקת על פני שלוש המסורות הלשוניות בדרכים בעלות השלכות תפעוליות ישירות על היחסים הדו-צדדיים. בדוקטרינה החוקתית האיטלקית , sovranità מוגדרת באמצעות סעיף 1 לחוקה Costituzione della Repubblica Italiana – Parlamento Italiano – ינואר 1948 כמתגוררת בעם וממומשת בצורות ובגבולות החוקה – ניסוח המשלב לגיטימציה דמוקרטית עממית כמרכיב מכונן של ריבונות במקום להתייחס לריבונות כתכונה ממשלתית גרידא. יסוד ריבונות עממית זו נושא השלכות ישירות על שאלת הממשל של BIA : אם הריבונות טמונה בעם האיטלקי, אזי הסדרי ממשל המוציאים באופן שיטתי את הייצוג הדמוקרטי העממי – באמצעות סיווג, מונופול מבצעי על סמכות הסכמה ועקיפת פרלמנט – חשודים מבחינה חוקתית לא רק כהפרות של סעיפים ספציפיים אלא כהכחשות של הנחת היסוד של המערכת החוקתית.

במשפט הבינלאומי , ריבונות מיושם באמצעות המסגרת הוסטפלית של עליונות טריטוריאלית – העיקרון לפיו מדינה מפעילה סמכות שיפוט בלעדית על פעילויות המתרחשות בשטחה. מסגרת SOFA של נאט”ו משנה עיקרון זה על ידי מתן חסינות לכוחות המדינה השולחת מפני סמכות שיפוט של המדינה המארחת עבור פעילויות בתפקיד. הסכם בין הצדדים לאמנה הצפון אטלנטית בנוגע למעמד כוחותיהם – נאט”ו – יוני 1951 – הגבלה מוסכמת של הריבונות הטריטוריאלית האיטלקית, שהיקפה מוגדר על ידי נוסח SOFA ותוספות BIA דו-צדדיות . הפער בין דוקטרינת הריבונות החוקתית האיטלקית (מבוססת על אנשים, אחראית דמוקרטית) לבין דוקטרינת הריבונות במשפט הבינלאומי (מבוססת על מדינה, מופעלת על ידי הממשלה) יוצר את המתח המבני שמסגרת BIA מנצלת: ממשלת איטליה עומדת בדרישת הריבונות במשפט הבינלאומי על ידי הפעלת סמכות הסכמה ממשלתית, בעוד שדרישת הריבונות החוקתית – לגיטימציה דמוקרטית עממית – נותרת ללא מענה.

במסורת המשפטית והדיפלומטית הצרפתית – הרלוונטית לניתוח זה משום שצרפת ניווטה מתחים דומים בין ריבונות לברית דרך פרישתה מפיקוד נאט”ו ב-1966 והשתלבותה מחדש בנאט”ו ב-2009 – למונח “סובירינטה” יש קונוטציה חזקה במיוחד של יעקוביני-רפובליקני של הגדרה עצמית לאומית בלתי ניתנת להפרכה, המתנגדת לכפיפות למסגרות בינלאומיות ללא מנדט עממי מפורש. מנגנון סעיף 54 החוקתי של צרפת – המחייב סקירה של אמנות בינלאומיות על ידי המועצה החוקתית לצורך התאמה חוקתית לפני אשרור (Constitution de la République française – Légifrance – אוקטובר 1958) – מייצג את מנגנון שימור הריבונות הקפדני ביותר בארכיטקטורה החוקתית של בעלות הברית של נאט”ו, ומספק לאיטליה מודל השוואתי למעורבות חוקתית עם התחייבויות הברית, שאסטרטגיית ההפניה של Corte Costituzionale יכולה לשכפל חלקית.

שימוש בלעדי / משותף

שימוש בלעדי ( Uso esclusivo) ושימוש משותף ( uso congiunto ) הן הקטגוריות המשפטיות האופרטיביות שבאמצעותן מסגרת ה-BIA מקצה ריבונות תפקודית בתוך מתקנים איטלקיים המארחים כוחות אמריקאים. מונחים טכניים אלה בשפה האיטלקית מופיעים בעדויות פרלמנטריות וחשפו חלקית את סעיפי ה-BIA כמנגנון העיקרי להגדרת אילו אזורי מתקנים נמצאים תחת סמכות מבצעית מלאה של ארה”ב (שימוש בלעדי) לעומת ניהול משותף של איטליה-ארה”ב (שימוש משותף). להבחנה ארבע השלכות מבצעיות משמעותיות.

ראשית, אזורי שימוש בלעדי – הכוללים כספות אחסון נשק גרעיני, מרכזי ניצול מודיעין מסווגים, מתקני תקשורת מסוימים ומרחבי תכנון מבצעי ייעודיים – מציבים את הריבונות הטריטוריאלית של איטליה במצב של השעיה רשמית בתוך גבולות מוגדרים. לרשויות הממשל האיטלקיות אין זכויות גישה, אין סמכות פיקוח ואין נראות מבצעית לפעילויות המבוצעות בתוך אזורים ייעודיים לשימוש בלעדי, למעט באמצעות מסגרת ההודעות המסווגות של סעיף VI(3) במזכר ההבנות משנת 1995. ההיקף הגיאוגרפי של ייעודי השימוש הבלעדי בכל מתקן מסווג בעצמו – כלומר, המודעות הפרלמנטרית והציבורית האיטלקית לכמות השטח האיטלקי הפועל תחת ריבונות מושעית למעשה מונעת מבחינה מבנית.

שנית, אזורי uso congiunto – הכוללים מתחמי מסלולי המראה, מתקני נמל, אחסון דלק ותשתיות מנהליות כלליות – מקיימים נוכחות צבאית משותפת של איטליה באמצעות יחידות של האווירונאוטיקה הצבאית , ה-Esercito Italiano , או ה-Marina Militare. Aeronautica Militare – Ministero della Difesa – 2024 , ויוצרים נוכחות ממשלתית איטלקית רשמית המספקת מידה מסוימת של מודעות מבצעית מבלי להוות סמכות הסכמה משמעותית. קצינים איטלקיים במתקנים לשימוש משותף צופים בפעילויות מבצעיות של ארה”ב אך אינם שולטים בהן – נוכחותם משמשת כסמן ריבונות ולא כמנגנון ריבונות.

שלישית, ניתן לשנות את הסיווג של אזורי שימוש בלעדי/משותף של אזורי התקנה ספציפיים באמצעות תיקונים להסדר הטכני ללא ביקורת פרלמנטרית – כלומר, כוחות אמריקאים יכולים להרחיב ביעילות אזורי ריבונות מושעית על ידי סיווג מחדש של אזורים משימוש משותף לשימוש בלעדי באמצעות משא ומתן דו-צדדי ברמה המבצעת. ההרחבה ההדרגתית של ייעודי שימוש בלעדי באמצעות מחזורי תיקונים להסדר הטכני מייצגת מנגנון של שחיקת ריבונות הפועל לחלוטין מתחת לנראות הפרלמנטרית.

רביעית, בטרמינולוגיה הדיפלומטית הצרפתית , המושג האנלוגי של שימוש בלעדי לעומת שימוש חלקי מופיע בהסכמי תשתית ההגנה הדו-צדדיים של צרפת עם ג’יבוטי ושותפות אחרות מארחות, Accord de Coopération en matière de Défense entre la France et Djibouti – Ministère des Affaires étrangères français – December 2011 , שם צרפת , כמדינה השולחת, ניהלה משא ומתן על הוראות שימוש בלעדי המספקות גמישות מבצעית – דבר המדגים כי ארכיטקטורת ייעוד זו משקפת נוהג בסיס דו-צדדי סטנדרטי ולא כפייות אמריקאיות ייחודיות, וכי הן המדינות השולחות והן המדינות המקבלות קיבלו אותה היסטורית כהסכמה ריבונית בת קיימא.

פעילויות משמעותיות – פעילויות משמעותיות

פעילות משמעותית (Attività significative) היא מושג הסף האופרטיבי במסגרת ההודעה של סעיף VI(3) במזכר הבנות משנת 1995 – הגורם הטריגר שכאשר הוא מושג, הוא יוצר את חובת ארה”ב “להודיע ​​מראש” לממשלת איטליה על פעולות מתוכננות. ההגדרה המדויקת של המונח נמצאת בנספחים מסווגים של מזכר הבנות משנת 1995 שלא נחשפו, לא נחשפו לגופי פיקוח פרלמנטריים ולא נשפטו על ידי בתי משפט איטלקיים – מה שהופך אותו למונח הבלתי מוגדר המשמעותי ביותר במסגרת המשפטית הדו-צדדית האופרטיבית.

משוחזר מעדויות פרלמנטריות בפני ועדת ההגנה של שני הבתים בין השנים 2008 ו-2024 , ומדפוס הפעילויות המבצעיות של ארה”ב שהביאו ולא הביאו להודעה לממשלת איטליה, ניתן לאפיין פעילות משמעותית באופן אנליטי ככוללת: פעולות קינטיות נגד כוחות או טריטוריה של מדינה שלישית; פעולות הכרוכות בשחרור נשק מפלטפורמות שבסיסן באיטליה; העברות לוגיסטיות ממתקנים איטלקיים התומכים ישירות בפעולות לחימה מתמשכות; ופריסות של גורמי כוח עיקריים (ברמת גדוד ומעלה) ממתקנים איטלקיים לזירות עימות פעילות. פעילויות הנמצאות מתחת לסף זה – כולל פעולות ISR מתמשכות, פעילויות סיוע לוגיסטיות, פעולות אימון ומוכנות, איסוף מודיעין ופעילויות סייבר – נראות בפועל המבצעי כנופלות מחוץ להגדרה של פעילות משמעותית .

בשיח המשפטי והמדיניות באנגלית , מונחים של “פעילויות משמעותיות” מופיעים בהסכם שיתוף פעולה הגנתי הדדי בין ארה”ב ליוון – משרד החוץ האמריקאי – אוקטובר 2019 עם פרמטרים מגדירים מפורשים יותר – באופן ספציפי, התיקון משנת 2023 הציג נוסח המחייב התייעצות עבור “שינויים משמעותיים באופי או בהיקף הפעילויות” במתקנים קיימים. הניסוח היווני, על ידי הגדרת משמעות במונחים של שינויים ולא רמות פעילות מוחלטות, לוכד קטגוריה רחבה יותר של אבולוציה מבצעית תוך שמירה על עקביות עם תפיסת הסף הכללית. איטליה צריכה לאמץ נוסח משמעות מקביל “מבוסס שינוי” בסקירת ההסדר הטכני לשנת 2026 כדי ללכוד פריסות יכולות בתחומים מתפתחים המייצגות שינויים איכותיים בהיקף משימת המתקנים.

במשפט המנהלי הצרפתי , למושג האנלוגי של פעילויות משמעותיות בהקשרים של ניהול תשתיות יש משמעות משפטית מבוססת הנגזרת מחוק הערכת ההשפעה הסביבתית Code de l’environnement – ​​Légifrance – 2024 – ספציפית, פעילויות שהשפעתן הפוטנציאלית על הסביבה הסובבת חורגת מספי הערכה וגילוי מוגדרים. איטליה יכולה לייבא מושג משמעות זה של משפט סביבתי להקשר של תשתיות הביטחון באמצעות מנגנון הרגולציה שזוהה בסעיף 5.1.1 – תוך שימוש בדרישות חובה להערכת השפעה סביבתית עבור פעילויות התקנה שחורגות מספי טביעת רגל אלקטרומגנטית, אקוסטית או פיזית מוגדרים, כמדד להודעה על משמעות תפעולית שמסגרת מזכר ההבנות המסווגת אינה מספקת כראוי.

הסכמה מבצעת לעומת הסמכה פרלמנטרית

Consenso esecutivo (הסכמה של הרשות המבצעת) לעומת autorizzazione parlamentare (הסמכה פרלמנטרית) מהווה את הבינארי החוקתי המרכזי, אשר הכרעתו קובעת האם מסגרת ה- BIA תואמת את הסדר החוקתי הדמוקרטי של הרפובליקה האיטלקית – ואי-הכרעתו המכוון קיימה את הארכיטקטורה המבצעית של היחסים הדו-צדדיים במשך שבעה עשורים, במחיר של גירעונות שיטתיים באחריות דמוקרטית.

“הסכמה מבצעית” בהקשר הביטחוני פועלת באמצעות נשיא מועצת השרים המפעיל סמכות הסמכה לפי סעיף 95 לחוקה Costituzione della Repubblica Italiana – Parlamento Italiano – ינואר 1948 – הוראה המעניקה לראש הממשלה כיוון של מדיניות הממשלה הכללית – כביטוי מבצעי של “ההסכם” של ממשלת איטליה במסגרת המסלול הדו-צדדי של סעיף 2 לחוקי המלחמה . מודל ההסכמה המבצעת ממקסם את המהירות המבצעת והגמישות הדיפלומטית תוך ויתור על דיון פרלמנטרי ואחריות ציבורית. קיימותו החוקתית תלויה באפיון פעולות ארה”ב מבסיסים איטלקיים כיישום מדיניות בתחום המבצע ולא כמימוש סמכות מלחמה או כריתת ברית המחייבת מעורבות פרלמנטרית לפי סעיפים 78 ו-80 .

אישור פרלמנטרי בהקשר הביטחוני כולל שני סוגי אישורים נפרדים בעלי דרישות חוקתיות שונות. אישור מלחמה לפי סעיף 78 דורש פעולה רשמית של הלשכה המכהנת על מצב מלחמה – סף שהנוהג החוקתי האיטלקי מעולם לא יישם על פעולות צבאיות של בעלות הברית מאדמת איטליה, ובכך למעשה מתייחס לכל הפעולות שלאחר 1949 כאל פעולות הנמצאות מתחת לסף המלחמה ללא קשר לתוכן הקינטי שלהן. אישור אשרור אמנות לפי סעיף 80 דורש אישור פרלמנטרי של אמנות בעלות אופי פוליטי – דרישה שהמסמכים משנת 1954 נמנעו ממנה באמצעות אפיונם כהסכמים מנהליים, כפי שנותח בסעיף 2.4.4.

במשפט החוקתי הצרפתי , המתח האנלוגי בין “הסכמה מבצעת” לבין “אישור פרלמנטרי” נפתר חלקית באמצעות התיקון החוקתי משנת 2008, Loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juliet 2008 – Légifrance – July 2008 – אשר הציג דרישות לפי סעיף 35 לאישור פרלמנטרי להתערבויות צבאיות העולות על ארבעה חודשים , ויצר מודל היברידי מוגבל בזמן שבו הרשות המבצעת שומרת על סמכות הפריסה הראשונית בעוד שהפרלמנט רוכש סמכות אישור מחייבת על פעולות מתמשכות. איטליה יכולה לאמץ מודל אישור מקביל מוגבל בזמן באמצעות חקיקת המסגרת LQPMA המוצעת בסעיף 5.1.2 – המחייבת אישור פרלמנטרי לפעולות אמריקאיות ממתקנים איטלקיים שחורגים מספי משך או עוצמה מוגדרים, תוך שמירה על גמישות הרשות המבצעת לפעולות תגובה ראשוניות. המודל הצרפתי מדגים כי הבינאריה של הרשות המבצעת לעומת הפרלמנט אינה מחייבת מבחינה חוקתית: ארכיטקטורות אישור היברידיות המשמרות על מהירות מבצעית תוך הבטחת אחריות דמוקרטית על התחייבויות מתמשכות הן ברות השגה חוקתית ותואמות לבריתות. אמון: גבוה (תיקון חוקתי צרפתי אושר; אסטרטגיית היישום האיטלקית הוערכה כהיתכנות גבוהה).

---

נספח ג’: נספח מתודולוגי – מטריצת הערכת מקורות ומסגרת הסקה

המתודולוגיה האנליטית המועסקת לאורך דוח זה דבקה במסגרת הסקה שקופה וניתנת לשחזור, שנועדה למקסם את הקפדה הראייתית, תוך הכרה מפורשת באילוצים המבניים המוטלים על ידי ארכיטקטורת הסיווג של מסגרת ה-BIA : ההוראות המשמעותיות ביותר מבחינה תפעולית של הכלים המשפטיים המסדירים אינן נגישות לציבור, דבר המחייב שחזור הסקתי שיטתי ממקורות ראייתיים משניים אשר הקשר ביניהם לתוכן מסווג חייב להיות מאופיין בקפידה.

מטריצת הערכת המקורות פועלת על פי היררכיה בת ארבע רמות. רמה ראשונה – מקורות ממשלתיים ראשוניים – כוללת טקסטים של אמנות רשמיות, חקיקה פרלמנטרית, סעיפים חוקתיים, החלטות שיפוטיות והגשות תקציב ממשלתיות – כולם נגישים ישירות דרך מאגרים דיגיטליים ממשלתיים רשמיים. מקורות ברמה זו מקבלים דירוג ביטחון גבוה כאשר התוכן המצוטט מתייחס ישירות להצעה האנליטית הנבחנת, ובינוני -גבוה כאשר התוכן דורש הרחבה פרשנית של ההצעה האנליטית. מקורות ממשלתיים ראשוניים בהם נעשה שימוש לאורך דוח זה כוללים: טקסטים של אמנות נאט”ו מאתר nato.int ; טקסטים חוקתיים וחקיקתיים איטלקיים מאתר senato.it ומ- normattiva.it ; רישומי בית משפט מנהלי איטלקי מאתר giustizia-amministrativa.it ; מסמכים ממשלתיים אמריקאים מאתר state.gov , defense.gov , comptroller.defense.gov ואתרים רשמיים של ענפי הביטחון; ומסמכים מוסדיים של האיחוד האירופי מאתר consilium.europa.eu ומ- eda.europa.eu .

רמה שתיים – מקורות רשומות שלא סודרו ופרלמנטריות כוללת מברקים דיפלומטיים של ויקיליקס שאותנטיותם אושרה באמצעות אימות ממשלתי ללא הכחשה ועיתונאי, רישומי עדויות של חקירה פרלמנטרית הנגישים דרך ארכיוני הלשכה הרשמיים, Atti Parlamentari – Camera dei Deputati – 2024 ו- Atti Commissione Difesa Senato – Senato della Repubblica – 2022 , דוחות שנתיים של COPASIR , Relazione annuale COPASIR – COPASIR – 2023 , וכרכים היסטוריים של FRUS , Foreign Relations of the United States, 1952-1954, Volume V – US Department of State – 1983. מקורות ברמה זו מקבלים דירוג ביטחון גבוה כאשר התוכן המצוטט מתעד ישירות את הטענה (למשל, תוכן מברק המאשר בקשה וסירוב לביטול סיווג), ובינוני כאשר התוכן דורש גישור הסקתי לטענה האנליטית.

רמה שלישית – ניתוח תקציב ותשתיות. מקורות אלה כוללים הגשות תקציב לבנייה צבאית של משרד ההגנה , פרופילים של מתקנים של ענפי שירות ותיעוד תוכניות החושפים מציאויות מבצעיות מסווגות באמצעות דפוסי גילוי פיננסי. המתודולוגיה להסקה מבוססת תקציב כוללת: (א) זיהוי הקצאות מימון של MILCON למתקנים ומתקנים ספציפיים; (ב) הצלבת ייעודי מתקנים עם קטגוריות משימה ידועות; (ג) השוואת מסלולי השקעה עם דפוסי תקדימים מבצעיים; ו-(ד) הערכת האם פיתוחי תשתית שנחשפו בתקציב עולים בקנה אחד עם תוכן מסווג ספציפי של BIA. מקורות ברמה זו מקבלים סיווג ביטחון בינוני , המשקף את הפער ההסקתי בין נתוני תקציב להסדרי מבצעיות מסווגים. מקורות תקציב עיקריים המשמשים לאורך דוח זה: comptroller.defense.gov/Budget-Materials/ , energy.gov/nnsa/ , ו- mda.mil .

רמה רביעית – הסקה מבנית והשוואתית כוללת מסקנות אנליטיות הנגזרות מניתוח מבני של ההיגיון הפנימי של המסגרת המשפטית, ניתוח השוואתי של כלי SOFA אנלוגיים, והתאמת דפוסים מול תקדימים מבצעיים מתועדים. מקורות ברמה זו מקבלים דירוג ביטחון בינוני או נמוך בהתאם למספר ולאיכות התומכים הראייתיים הבלתי תלויים לטענה ההסקתית. ניתוח ה-SOFA ההשוואתי מסתמך על טקסטים ראשוניים של אמנות מ- gesetze-im-internet.de (גרמניה), defensa.gob.es (ספרד) ו- mofa.go.jp (יפן) – כולם מאושרים כמאגרים דיגיטליים ממשלתיים חיים.

מסגרת ההסקה מיישמת חמישה עקרונות אנליטיים באופן עקבי בכל הסעיפים. ראשית – סף ראייתי מינימלי: לא מוצגת מסקנה אנליטית ללא מקור אחד לפחות מדרג ראשון או שניים התומך ביסוד הראיות, גם כאשר הטענה המסווגת הספציפית דורשת הרחבה הסקתית מדרג שלישי או ארבע. שנית – תיוג ביטחון מפורש: כל מסקנה אנליטית מקבלת סיווג ביטחון (גבוה / בינוני-גבוה / בינוני / נמוך) המשקף את איכות הראיות הכוללת של כל המקורות התומכים בטענה, המיושם באופן שקוף ולא סלקטיבי. שלישית – הערכת השערות מתחרות: עבור כל ממצא אנליטי עיקרי, מוערכים לפחות שני הסברים חלופיים ומוערכים התמיכה הראייתית שלהם לפני שמוצגת המסקנה העיקרית – בהתאם להנחיית קהילת המודיעין 203 לתקנים אנליטיים הנחיית קהילת המודיעין 203 – משרד מנהל המודיעין הלאומי – ינואר 2015. רביעית – עמידה בגבולות הסיווג: לא משוחזר טקסט של אמנה מסווגת; כל התוכן המסווג ניגש באמצעות שחזור הסקתי ממקורות ראייתיים זמינים לציבור, כאשר האופי ההסקתי של כל מסקנה מסומן במפורש. חמישית – פרוטוקול ללא המצאה: במקרים בהם פערים ראייתיים מונעים מסקנה אנליטית בטוחה, הפער מוכר במפורש ומוצעים דרכי אימות במקום לגשר באמצעות טענות ספקולטיביות.

---

נספח ד’: מפתח להערכת ביטחון (קריטריונים ותקני יישום גבוהים / בינוניים / נמוכים)

מסגרת הערכת האמון המיושמת לאורך דוח זה נובעת מהנחיית קהילת המודיעין 203, סטנדרטים אנליטיים, הנחיית קהילת המודיעין 203 – משרד מנהל המודיעין הלאומי – ינואר 2015 , והיא מכוילת לאילוצים הראייתיים הספציפיים של ניתוח ארכיטקטורת ההגנה של איטליה-ארה”ב – תחום שבו הגישה למקורות ראשוניים מוגבלת באופן שיטתי על ידי סיווג, בעוד ששחזור הסקתי ממקורות משניים ומבניים מספק מנוף אנליטי משמעותי.

דירוג ביטחון גבוה מוענק כאשר הצעה אנליטית עומדת בכל ארבעת הקריטריונים הבאים: (א) תמיכה תיעודית ישירה ממקור ממשלתי ראשוני אחד או יותר מדרג ראשון, שתוכנם מתייחס באופן חד משמעי להצעה הספציפית; (ב) היעדר ראיות סותרות אמינות ממקורות בעלי רמת ראיות מקבילה או גבוהה יותר; (ג) עקביות עם דפוס הראיות הרחב יותר על פני מקורות בלתי תלויים מרובים; ו-(ד) ההצעה אינה דורשת גישור הסקתי ממקור הראיות למסקנה האנליטית – המקור תומך ישירות במסקנה. דוגמאות למסקנות בעלות ביטחון גבוה בדוח זה כוללות: קיומה ומבנה כללי של מסגרת ההרשאה הכפולה של BIA (נתמכת על ידי עדויות פרלמנטריות וגילוי טקסט חלקי); תוצאת השיפוט של Cermis (נתמכת על ידי רישומים משפטיים); פריסת B61-12 באוויאנו ובגדי (נתמכת על ידי תיעוד ראשוני של נאט”ו ו- NNSA ); ואחוז ההוצאות של נאט”ו באיטליה (נתמך על ידי נתוני הוצאות רשמיים של נאט”ו , נתוני הוצאות הגנה של נאט”ו – נאט”ו – 2024 ).

רמת ביטחון בינונית-גבוהה מוענקת כאשר: (א) קיימת תמיכה ממקור ברמה אחת אך נדרשת הרחבה מוגבלת של ההסקה כדי להגיע להצעה האנליטית הספציפית; (ב) מקורות ברמה שתיים (עדויות פרלמנטריות, מברקים שלא סודרו) מספקים תמיכה תומכת בהסקה המורחבת; ו-(ג) לא קיימות ראיות סותרות אמינות ברמה הראשונה או השנייה. דוגמאות לכך כוללות: ההערכה כי סעיף VI(3) של מזכר ההבנות משנת 1995 יוצר דרישת הודעה פרוצדורלית ללא וטו מהותי (נתמך על ידי תקדים מבצעי וניתוח משפטי מבני, ללא גישה ישירה לטקסט מזכר ההבנות המסווג); והערכת חסרת ההחלפה הגיאוגרפית של סיגונלה כמנוף (נתמך על ידי פרופיל מתקן וניתוח גיאוגרפי).

רמת ביטחון בינונית מוענקת כאשר: (א) ההצעה האנליטית דורשת גישור הסקתי ברמה שלוש או ארבע ממקורות ראייתיים זמינים; (ב) ההסקה עולה בקנה אחד מבחינה לוגית עם ראיות זמינות אך לא ניתן לשלול באופן סופי הסברים חלופיים; ו-(ג) חוסר גישה למקור מסווג מונע אישור ראייתי ישיר. רמת ביטחון בינונית היא רמת הביטחון המוענקת בתדירות הגבוהה ביותר בדוח זה, המשקפת את המציאות המבנית שההצעות המשמעותיות ביותר מבחינה אנליטית בנוגע לתוכן המבצעי של מסגרת ה-BIA , הגדרות סף ההודעה והוראות הנספחים המסווגים נכללות בקטגוריה זו. דוגמאות לכך כוללות: הערכת תוכן תיקון הסדר טכני מסווג (המסוקב מעדויות פרלמנטריות וניתוח תקציב); הגדרת הסף של פעילות משמעותית (מסוקב מניתוח דפוסי הודעה); וריצוף פרוטוקול שחרור טרום-מיקום במחנה דארבי (מסוקב מדוקטרינה לוגיסטית ומסגרת מזכר ההבנות).

ביטחון נמוך מוקצה כאשר: (א) הטענה האנליטית נשענת בעיקר על הסקה מבנית ברמה ארבע עם אישור מוגבל ברמה אחת-שלוש; (ב) הטענה כרוכה בהתפתחויות עתידיות או תהליכי קבלת החלטות מסווגים שאינם ודאיים מטבעה; או (ג) הראיות הזמינות תומכות במסקנה אך תומכות באותה מידה במסקנה חלופית אחת או יותר. מסקנות ביטחון נמוך בדוח זה מסומנות במפורש ומוצגות כהשערות לאימות ולא כממצאים אנליטיים – דוגמאות כוללות תחזיות ציר זמן ספציפיות לתרחישי משבר חוקתיים ותחזיות תגובה ספציפיות למדיניות חוץ התלויות בעמדות ממשלתיות מסווגות.

מסגרת האמון מיושמת באופן עקבי ושקוף ולא באופן סלקטיבי – מסקנות אנליטיות התומכות בהמלצות לחיזוק הריבונות מקבלות את אותה הערכת אמון קפדנית כמו מסקנות שאינן מתאימות לעמדות ממשלתיות איטלקיות. מטרת המסגרת אינה לאמת מסקנות קבועות מראש, אלא לספק לקובעי מדיניות ולחוקרים מפת אי-ודאות מכוילת המאפשרת קבלת החלטות מושכלות במסגרת אילוצי הראיות המוטלים על ידי ארכיטקטורת הסיווג של BIA . כל ייעודי האמון כפופים לעדכון כלפי מעלה עם ביטול הסיווג של המסמכים המסווגים שנותחו לאורך דוח זה – הממצא העיקרי של הנספח המתודולוגי הוא שביטול הסיווג של טקסט ה-BIA המלא , הנספחים המסווגים ורישום תיקון ההסדר הטכני ישדרג באופן משמעותי את רמת האמון של המסקנות האנליטיות המשמעותיות ביותר מבחינה תפעולית של הדו”ח מבינוני לגבוה , ויספק לקובעי המדיניות האיטלקיים את הבסיס הראייתי המוכחש כיום על ידי התמדה של משטר הסיווג. אמון: גבוה ( המסגרת המתודולוגית אושרה; הערכת שדרוג ביטול הסיווג הוערכה כגבוהה על סמך ניתוח ראייתי מבני).

---

debugliesintel.com זכויות יוצרים של
אפילו שכפול חלקי של התוכן אינו מותר ללא אישור מראש – השעתוק שמור